良法就是尊重民意的法

关察嘉

来源：北京青年报 2014.12.29

良法就是尊重民意的法
[url=]作者：张天蔚[/url]
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日前，十二届全国人大常委会第十二次会议在京召开，对《立法法修正草案》及《大气污染防治法修订草案》的审议，堪称此次会议的“重头戏”。媒体的解读，则更多地聚焦于这两项法律修订草案及审议过程中，对于公民权利的尊重和维护。

譬如，《立法法修正草案》第79条在原《立法法》第71条的基础上，增加了“没有法律、行政法规依据，部门规章不得创设限制或者剥夺公民、法人和其他组织权利的规范，或者增加公民、法人和其他组织义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。”的明确规定。全国人大常委会法律委员会主任委员乔晓阳则向媒体介绍称，在草案一审中和之后征求意见过程中，有的常委会委员、地方和社会公众提出，目前一些涉及公民权利义务方面的事项，应当制定地方性法规，而不是制定地方政府规章，为此建议进一步明确地方政府性规章与地方性法规的权限划分。

不争的事实是，对于以城市管理者自居的地方政府而言，可以由地方政府自行制定的地方规章，是比需要地方人大制定通过的地方性法规更为顺手的“工具”。因此，地方政府天然地更喜欢地方规章而非地方法规。反之，如果有更多涉及公民权利的事项，能够以地方性法规而非地方规章的形式予以界定，则公民的权利诉求，就可能在地方人大立法过程中得到比较充分的表达。即使目前的地方立法程序并不尽如人意，但有表达、有博弈的立法过程，总好过地方政府关起门来单方面拟定地方政府规章。而随着表达、博弈的日渐公开、充分，公民权利也就可能在立法过程中得到越来越多的尊重，并在具体的法规中得到越来越多的体现。

更重要的是，由地方人大汇集民意而制定的法规，至少在理论上可以对政府和公民构成平等约束，而由地方政府单方面制定的地方政府规章，则几乎不言自明地以“管理”公民为目标。两者无论其制定原则、目标设定和具体实施过程，都有根本不同。此次《立法法修正草案》的第75条，将原《立法法》第67条“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。”修订为“规定本行政区域特别重大或者社会普遍关注事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。”其中增加的“社会普遍关注事项”，便给人以很大的想象空间：何为“特别重大”，或许可以由知道大事的人单方面认定，但何为“社会普遍关注”，公民们却最有发言权。因此，何种事项必须制定地方法规、必须由地方人大通过，公民至少在理论上有了更多的发言权。

这也正是部分媒体做出“立法法拟修改：地方政府限行限购或受限”推论的理据：限行、限购显然均属“社会普遍关注”的事项，理当由地方人大制定、审议、通过，才能以地方法规的形式予以规定和实施，而非过去那样依据一纸地方政府规章便强力推行。

其实无论全国或地方层面，凡属重大或社会普遍关注的事项，必然是牵涉大多数人普遍利益，同时也存在各种不同意见冲突的复杂事项，即如对于限行限购措施，不同群体间就既有利益冲突，也有法理之争。而越是这样的事项，越是需要在公开、充分、平等的立法博弈过程中，让不同群体的意见得到充分表达，才能使各方的利益在立法过程中得到尊重和平衡，其所立之法才可能成为尊重普遍民意、平衡各方利益的良法。