[群众呼声] 关于公务员最低服务年限五年的理解和适用关于公务员最低服务年限五年的理解和适用

       中央组织部与人力资源与社会保障部于2008年7月16日颁发的《新录用公务员任职定级规定》第六条的内容为“新录用公务员在机关最低服务年限为五年（含试用期）”。该条文的规定并不明确，可能产生两种理解：一种是新录用公务员在公务员系统的所有机关服务满最低的服务年限；另一种理解是新录用公务员在所考录的原机关服务满最低的年限。因该条文仅规定了“机关”并没有进一步明确是“原机关”还是“所有机关”，所以就导致了对该条文的理解产生了较大的分歧。又因理解上的分歧导致了法律适用上的不统一，从而对所涉及到的相关人员也产生了较大的影响。
　　很多公务员系统的工作人员尤其是负责组织人事工作的工作人员将该条文理解成了新录用公务员录用到所招录的机关以后必须在自己原机关干够五年即服务满最低的服务年限五年。在这五年内，新录用公务员不允许调动或者向更高一级别的单位继续考取。也就是前文中的第二种理解方式。对这两种理解方式，到底如何取舍可以采用法理学上的目的解释、历史解释等方法来予以澄清。
　　一、立法的目的解释
　　上述《新录用公务员任职定级规定》系中组部与人力资源和社会保障部制定的，在法律效力位阶上属部门规章。其上位法即全国人大常委会制定的《中华人民共和国公务员法》中并没有作类似的规定。关于最低服务年限方面，仅仅《公务员法》第八十一条第一项作了规定，其内容为“公务员有下列情形之一的，不得辞去公职：（一）未满国家规定的最低服务年限的；（二）在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的”。从该条文的内容可以看出，最低服务年限的立法目的仅是规定新录用公务员不得辞职，而不是指公务员不能调动或者继续考取其它公务员岗位。所以前文中的第二种即“原机关”的理解方式是不符合《公务员法》规定的。
　　另一方面，一部法律的立法目的或者立法本意一般在法典的第一条中规定，例如我国的《合同法》、《侵权责任法》、《刑法》等部门法。与之类似，《新录用公务员任职定级规定》第一条也规定了该法的立法目的。其内容为“为了合理确定新录用公务员职务和级别，规范新录用公务员任职定级工作，根据公务员法和相关法规，制定本规定”。从中可以看出，该部法律的立法本意是为了确定新录用公务员的职务和级别并规范任职定级工作，而不涉及到公务员调动的问题。换言之，该法第六条“新录用公务员在机关最低服务年限为五年（含试用期）”中的最低服务年限是为了更好的进行任职定级而设置的，并不涉及到公务员自身的调动等问题。
　　二、法律自身演变的历史解释
　　从立法演变上来看，“最低服务年限”的字眼最早出现在1993年国务院颁发的《国家公务员暂行条例》第十四章第七十一条“国家公务员辞职，应当向任免机关提出书面申请；任免机关应当在三个月内予以审批。审批期间，申请人不得擅自离职。国家行政机关可以根据实际情况，规定国家公务员三至五年的最低服务年限；未满最低服务年限的，不得辞职。在涉及国家安全、重要机密等特殊职位上任职的国家公务员，不得辞职。”从该条文的内容可以看出，这个“最低服务年限”的立法本意是限制公务员辞职，而并不是限制公务员调动或者交流。
　　1997年国务院人事部根据上述《国家公务员暂行条例》的规定颁布了《新录用国家公务员任职定级暂行规定》。该暂行规定的第一条内容“为了合理确定新录用国家公务员的职务、级别，规范新录用国家公务员任职定级工作，根据《国家公务员暂行条例》，制定本规定”。从中可以看出该法是根据国务院的《国家公务员暂行条例》制定的，其立法目的是为了规范新录用公务员的任职定级，确定其职务级别而订立的。那么该暂行规定的第九条“新录用国家公务员在国家行政机关的最低服务年限为五年（含试用期）”也不应当是限制公务员内部流动的，而是限制公务员辞职并且用来为新录用公务员任职定级作准备的。
　　2005年全国人大常委会通过了《中华人民共和国公务员法》，原来的国务院《国家公务员暂行条例》被该法明确予以废止。《中华人民共和国公务员法》在原来《国家公务员暂行条例》的基础上进行立法。关于“最低服务年限”的规定，仍然是保留了原来的立法本意。该法第十三章辞职辞退中第八十一条“公务员有下列情形之一的，不得辞去公职：（一）未满国家规定的最低服务年限的；”之规定，仍然是指在最低服务年限内公务员不得辞职。与之相配套，2008年中共中央组织部和人力资源与社会保障部根据《公务员法》制定颁布了上述《新录用公务员任职定级规定》。原来1997年人事部的《新录用国家公务员任职定级暂行规定》也因上述新法而被废止。2008年的该规定第六条仍然保留了原暂行规定中的第九条内容，但是从根本上讲其立法本意仍然是限制公务员辞职，而并非限制公务员调动。我国关于规范公务员方面的法律的演变过程，可以进一步证明上述第六条的立法本意仍然是限制公务员辞职，而并非限制公务员调动。否则就有下位法违反上位法的问题
　　三、从国家政策和治国方针来看
　　首先，从现在中央国家机关公务员面向基层的遴选招考、各级国家机关面向基层的选调以及我国法院系统上级法院面向下级法院的遴选等许多合法调动的情况来看，国家是鼓励和允许公务员在机关内部调动交流的。国家的这些人性化政策和制度之目的也是鼓励公务员在干好本职工作的前提下，向更上一层、更能发挥自己特长的岗位申请考试，并在这些岗位上能够充分发挥自己的积极性。举例而言，最近几年中央国家公务员的遴选考试中就明确规定了有基层两年工作经验的公务员可以报考的职位。这就说明了中央国家公务员局、中共中央组织部组织的国考并不是要原公务员必须在原单位服务完最低服务年限，而是鼓励他们进一步进取，争取为国家做出更大的贡献。
　　其次，现阶段我国明确提出了和谐社会、以人为本的治国思想。其中以人为本就是充分要尊重人的自由性，给广大民众以充分发挥其主观积极性的空间。这一指导思想也必定要贯彻到国家社会生活的方方面面，那么作为国家的公务员机关、身为国家工作人员的公务员更应率先贯彻和实施这一指导思想。如果将“最低服务年限”理解为新录用公务员必须在原机关服务满五年的话，举个不太恰当的比喻，这就变相的将这五年期间演变成为了必须“服满五年有期徒刑”。即使是服刑人员，我国刑法也非常人性化的，对其中表现较好、无再犯可能的服刑人员规定有减刑、假释等制度。难道说我们就一定要强硬的将原本很人性化的“最低服务年限”理解得这么机械吗？



　　一名学法律出身的基层公务员

好

高哦

高哦

中央组织部与人力资源与社会保障部于2008年7月16日颁发的《新录用公务员任职定级规定》第六条的内容为“新录用公务员在机关最低服务年限为五年（含试用期）”。该条文的规定并不明确，可能产生两种理解：一种是新录用公务员在公务员系统的所有机关服务满最低的服务年限；另一种理解是新录用公务员在所考录的原机关服务满最低的年限。因该条文仅规定了“机关”并没有进一步明确是“原机关”还是“所有机关”，所以就导致了对该条文的理解产生了较大的分歧。又因理解上的分歧导致了法律适用上的不统一，从而对所涉及到的相关人员也产生了较大的影响。　　很多公务员系统的工作人员尤其是负责组织人事工作的工作人员将该条文理解成了新录用公务员录用到所招录的机关以后必须在自己原机关干够五年即服务满最低的服务年限五年。在这五年内，新录用公务员不允许调动或者向更高一级别的单位继续考取。也就是前文中的第二种理解方式。对这两种理解方式，到底如何取舍可以采用法理学上的目的解释、历史解释等方法来予以澄清。　　一、立法的目的解释　　上述《新录用公务员任职定级规定》系中组部与人力资源和社会保障部制定的，在法律效力位阶上属部门规章。其上位法即全国人大常委会制定的《中华人民共和国公务员法》中并没有作类似的规定。关于最低服务年限方面，仅仅《公务员法》第八十一条第一项作了规定，其内容为“公务员有下列情形之一的，不得辞去公职：（一）未满国家规定的最低服务年限的；（二）在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的”。从该条文的内容可以看出，最低服务年限的立法目的仅是规定新录用公务员不得辞职，而不是指公务员不能调动或者继续考取其它公务员岗位。所以前文中的第二种即“原机关”的理解方式是不符合《公务员法》规定的。　　另一方面，一部法律的立法目的或者立法本意一般在法典的第一条中规定，例如我国的《合同法》、《侵权责任法》、《刑法》等部门法。与之类似，《新录用公务员任职定级规定》第一条也规定了该法的立法目的。其内容为“为了合理确定新录用公务员职务和级别，规范新录用公务员任职定级工作，根据公务员法和相关法规，制定本规定”。从中可以看出，该部法律的立法本意是为了确定新录用公务员的职务和级别并规范任职定级工作，而不涉及到公务员调动的问题。换言之，该法第六条“新录用公务员在机关最低服务年限为五年（含试用期）”中的最低服务年限是为了更好的进行任职定级而设置的，并不涉及到公务员自身的调动等问题。　　二、法律自身演变的历史解释　　从立法演变上来看，“最低服务年限”的字眼最早出现在1993年国务院颁发的《国家公务员暂行条例》第十四章第七十一条“国家公务员辞职，应当向任免机关提出书面申请；任免机关应当在三个月内予以审批。审批期间，申请人不得擅自离职。国家行政机关可以根据实际情况，规定国家公务员三至五年的最低服务年限；未满最低服务年限的，不得辞职。在涉及国家安全、重要机密等特殊职位上任职的国家公务员，不得辞职。”从该条文的内容可以看出，这个“最低服务年限”的立法本意是限制公务员辞职，而并不是限制公务员调动或者交流。　　1997年国务院人事部根据上述《国家公务员暂行条例》的规定颁布了《新录用国家公务员任职定级暂行规定》。该暂行规定的第一条内容“为了合理确定新录用国家公务员的职务、级别，规范新录用国家公务员任职定级工作，根据《国家公务员暂行条例》，制定本规定”。从中可以看出该法是根据国务院的《国家公务员暂行条例》制定的，其立法目的是为了规范新录用公务员的任职定级，确定其职务级别而订立的。那么该暂行规定的第九条“新录用国家公务员在国家行政机关的最低服务年限为五年（含试用期）”也不应当是限制公务员内部流动的，而是限制公务员辞职并且用来为新录用公务员任职定级作准备的。　　2005年全国人大常委会通过了《中华人民共和国公务员法》，原来的国务院《国家公务员暂行条例》被该法明确予以废止。《中华人民共和国公务员法》在原来《国家公务员暂行条例》的基础上进行立法。关于“最低服务年限”的规定，仍然是保留了原来的立法本意。该法第十三章辞职辞退中第八十一条“公务员有下列情形之一的，不得辞去公职：（一）未满国家规定的最低服务年限的；”之规定，仍然是指在最低服务年限内公务员不得辞职。与之相配套，2008年中共中央组织部和人力资源与社会保障部根据《公务员法》制定颁布了上述《新录用公务员任职定级规定》。原来1997年人事部的《新录用国家公务员任职定级暂行规定》也因上述新法而被废止。2008年的该规定第六条仍然保留了原暂行规定中的第九条内容，但是从根本上讲其立法本意仍然是限制公务员辞职，而并非限制公务员调动。我国关于规范公务员方面的法律的演变过程，可以进一步证明上述第六条的立法本意仍然是限制公务员辞职，而并非限制公务员调动。否则就有下位法违反上位法的问题　　三、从国家政策和治国方针来看　　首先，从现在中央国家机关公务员面向基层的遴选招考、各级国家机关面向基层的选调以及我国法院系统上级法院面向下级法院的遴选等许多合法调动的情况来看，国家是鼓励和允许公务员在机关内部调动交流的。国家的这些人性化政策和制度之目的也是鼓励公务员在干好本职工作的前提下，向更上一层、更能发挥自己特长的岗位申请考试，并在这些岗位上能够充分发挥自己的积极性。举例而言，最近几年中央国家公务员的遴选考试中就明确规定了有基层两年工作经验的公务员可以报考的职位。这就说明了中央国家公务员局、中共中央组织部组织的国考并不是要原公务员必须在原单位服务完最低服务年限，而是鼓励他们进一步进取，争取为国家做出更大的贡献。　　其次，现阶段我国明确提出了和谐社会、以人为本的治国思想。其中以人为本就是充分要尊重人的自由性，给广大民众以充分发挥其主观积极性的空间。这一指导思想也必定要贯彻到国家社会生活的方方面面，那么作为国家的公务员机关、身为国家工作人员的公务员更应率先贯彻和实施这一指导思想。如果将“最低服务年限”理解为新录用公务员必须在原机关服务满五年的话，举个不太恰当的比喻，这就变相的将这五年期间演变成为了必须“服满五年有期徒刑”。即使是服刑人员，我国刑法也非常人性化的，对其中表现较好、无再犯可能的服刑人员规定有减刑、假释等制度。难道说我们就一定要强硬的将原本很人性化的“最低服务年限”理解得这么机械吗？　　一名学法律出身的基层公务员                                                                     

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