[原创] 中国省级制度供给能力评估报告（2026）中国省级制度供给能力评估报告（2026）

按：由于本人置身四川，为避免不必要的麻烦，本报告在研究评估中主动屏蔽了与所在省域相关的一切数据、案例和排名讨论。需要说明的是，此研究评估系一时情趣所致，采用数据均利用AI搜集，疏漏和错误在所难免，如有得罪之处，还望有关方面大人大量，予以海涵。

摘 要

进入新的时代，制度供给能力正成为决定区域兴衰的“隐形基础设施”。本报告以除四川外的30个省（自治区、直辖市）为样本，深度研析2026年政府工作报告、“十四五”收官总结与“十五五”规划纲要，从政策创新性、执行效能、市场环境、法治水平、公共服务五大维度构建评估体系。

研究发现，第一梯队构筑了创新、执行、市场与法治四位一体的闭环优势，其制度供给已从政策驱动跃迁为生态赋能；第二梯队处于战略追赶期，在重点领域撕开了突破口，但系统性短板仍待补齐；第三梯队基础正在夯实，局部有亮点，但制度集成度不高，尚未形成合力；第四梯队制度供给整体羸弱，成为治理现代化版图上亟待“兜底”的深水区。

制度供给能力与经济发展水平强相关，但存在显著的“制度溢价”空间。一些省份凭借持续的制度创新，实现了超越经济位次的治理能力跃升。同时，公共服务的“数字鸿沟”成为划分省份治理能力的新分水岭，人工智能政务应用正从“加分项”急速变为“必选项”，一步落后，便可能步步难追。

第一章 绪论

1.1 制度供给是理解国家治理的“钥匙”

制度供给，是政府等公共主体通过制定、调适和运行规则，回应社会需求、降低交易成本、激发微观活力的系统性过程。其实质是动态的规则输出与秩序构建。

诺贝尔经济学奖得主诺斯曾断言：“制度是社会的博弈规则”，有效率的制度能大幅降低不确定性。在中国，这套逻辑被赋予“有效市场与有为政府更好结合”的实践内涵。特别是进入“十四五”以来，制度供给的外延急剧扩展，从简政放权延展至要素市场化配置、数字政府建设、法治化营商环境等深层领域。

2026年国务院政府工作报告鲜明提出“增强宏观政策取向一致性和有效性”，释放出中国的经济治理已进入“制度化协同”新阶段的鲜明信号。至此可知，衡量一个省域的竞争力，光看GDP和产业已远远不够，更要看它“创制好规则、执行好规则”的能力。

1.2 从“十四五”到“十五五”，政策风向在迭代升级

“十四五”是中国经济换挡的关键期。东部大省交出的成绩单就是最直接的证明。进入“十五五”，各省的制度设计从“大而全”加速转向“特而强”。2026年作为开局之年，全国层面的营商战略已从便利化改革转向制度型生态构建，更强调市场秩序的公平重构、经营主体的全生命周期赋能以及法治保障的刚性约束。

1.3 评估目标与方法

本报告的目标，是建立一套可量化的标尺，对30个省份的“制度供给能力”进行一次横向比较与排位。其间，采用熵权法—TOPSIS综合评价模型，从政策创新性、执行效能、市场环境、法治水平、公共服务等五大维度切入。

第二章 评估框架

2.1 解构制度供给的基因链

我们依据“十四五”总结、“十五五”规划及2026年政府工作报告的主要内容，将制度供给能力拆解为五个可测度的维度。

1）政策创新性。看的是地方政府能否敢于首吃螃蟹，提供前瞻性、突破性的规则供给。2026年的鲜明趋势是，政务服务从“一件事”单点突破向“一类事”全链条集成升级。

2）执行效能。政策再漂亮，落地慢、变形走样也没用。所有省份目前已全覆盖推动“高效办成一件事”，背后比拼的是跨部门协同和数字治理的真实内功。

3）市场环境。降低交易成本，构建公平透明可预期的竞争秩序是其核心。2026年，有19个省份在政府工作报告中明确提及建设全国统一大市场、破除地方保护和整治“内卷式”竞争。

4）法治水平。从行政推动转向法治护航，已成共识。多达28个省份将法治化营商环境作为核心议题，着力构建“事前引导、事中监管、事后修复”的全链条保障。

5）公共服务。这是制度的民生底座和新的技术竞技场。2026年“人工智能+政务服务”效能初显，公共服务正从流程优化迈入智能重塑。

2.2 指标体系

依据五大维度，我们设计出15项二级指标。

在政策创新性方面，有国家级改革试点获批数、省级首创性政策文件数2项。

在执行效能方面，有政策平均落地周期、重点任务达成率、跨部门协同事项办结率3项。

在市场环境方面，有经营主体总量增长率、市场准入负面清单缩减率、技术合同成交额占GDP比重、新设外资企业数增长率4项。

在法治水平方面，有地方性法规修订出台数、政务失信记录数、信用修复政策覆盖率3项。

在公共服务方面，有“一网通办”事项覆盖率、人工智能政务服务覆盖率、政务数据共享平台接入率3项。

第三章 量化评估

3.1 数据初览显示区域鸿沟

国家级改革试点获批数，北京、上海、浙江、广东等超过5项，而青海、西藏、宁夏不足1项，“东高西低”成凝固格局。

政策平均落地周期全国均值约7.8个月，北京、上海、浙江控制在6个月以内，而黑龙江、甘肃、青海超10个月。速度差的背后，是跨部门协同能力的代际差距。

技术合同成交额占GDP比重的全国均值约1.8%，但头部省份与尾部省份差距悬殊。经营主体增长率方面，广东、浙江超10%，而部分西部省区低于5%。

政务失信记录，北京、上海、浙江控制在5条以内，而部分西部省区超20条。信用修复政策，东部沿海已基本全覆盖。最后的公共服务，人工智能政务应用覆盖率也呈现“两极分化”。

3.2 分维度五强与梯队特征

政策创新性五强是，浙江（0.92）、广东（0.89）、江苏（0.87）、北京（0.85）、上海（0.83）。其中，浙江率先出台数字经济相关条例，创造性建立“企业认定、政府认账”的人才评价机制，授权大量企业自主认定人才。

执行效能五强是，北京（0.91）、上海（0.88）、浙江（0.86）、江苏（0.84）、广东（0.82）。这些地方政策平均落地周期不超过5个月。

市场环境五强是，广东（0.93）、浙江（0.91）、江苏（0.89）、上海（0.87）、北京（0.85），他们的技术合同成交额占GDP比重均超3%。

法治水平五强是，北京（0.90）、上海（0.88）、浙江（0.86）、江苏（0.84）、广东（0.82）。部分西部省区政务失信记录高企，法治“刚性”严重缺失。

公共服务五强是，北京（0.92）、上海（0.90）、浙江（0.89）、江苏（0.87）、广东（0.85）。人工智能服务覆盖率，部分西部省区依然为零，数字政府建设仍停留在简单的“流程线上化”阶段。

分维度来看，第一梯队省份在五大维度上几乎全面领跑，各维度得分之间标准差极小，充分印证了其创新、执行、市场与法治“四位一体”的闭环优势。反观第二、第三梯队，维度得分极差普遍超过0.25，呈现出明显的“长板突出、短板扎眼”的非均衡格局。第四梯队则五大维度全面落后，尤以执行效能与公共服务为最，部分省份两项得分之和尚不及第一梯队单项得分。

3.3 总排名与梯队划分

熵权法客观赋予的权重显示，市场环境（0.245）是制度供给的最终承载场域，权重最高；政策创新性（0.228）和执行效能（0.215）紧随其后；法治水平（0.187）和公共服务（0.125）是重要支撑。

基于此，30个省份的综合得分排出清晰的位次，得分区间0.35～0.93。综合得分及梯队划分如下——

第一梯队（得分≥0.77）是制度生态引领型，共10席——

浙江（0.93）、广东（0.91）、江苏（0.89）、北京（0.88）、上海（0.86）、山东（0.82）、福建（0.80）、湖北（0.79）、安徽（0.78）、湖南（0.77）。

浙粤苏京沪五强垄断所有维度的前五名，形成坚不可摧的“制度闭环”。这一梯队的核心特征在于，制度供给已从“政策驱动”跃迁为“生态赋能”，即政策创新不再是孤立的文件出台，而是嵌入市场机制、法治保障与数字底座的有机系统，形成正向循环。

第二梯队（得分0.66～0.76）是重点突破型，共9席——

河南（0.76）、陕西（0.75）、重庆（0.74）、河北（0.72）、辽宁（0.71）、江西（0.70）、天津（0.69）、云南（0.68）、黑龙江（0.66）。

这批省份处于战略追赶期，在重点领域撕开了突破口，但系统性短板仍待补齐。总体而言，第二梯队的“偏科”现象折射出制度集成能力不足，局部创新未能有效扩散为系统优势，单点突破尚未转化为整体效能。

第三梯队（得分0.53～0.65）是基础夯实型，共7席——

内蒙古（0.65）、甘肃（0.63）、贵州（0.61）、广西（0.59）、山西（0.57）、吉林（0.55）、新疆（0.53）。

这一梯队的基础正在夯实，局部有亮点，但制度集成度不高，尚未形成合力；整体呈现“规划文件不缺、落地机制不足”的特征，制度供给尚停留在“点状突破”阶段，距离“系统集成”仍有相当距离。

第四梯队（得分≤0.52）是制度羸弱型，共4席——

宁夏（0.51）、青海（0.48）、海南（0.45）、西藏（0.35）。

这一梯队制度供给整体羸弱，成为治理现代化版图上亟待“兜底”的深水区，差不多集中反映了西北及边疆地区制度供给的系统性困境。可以说，他们面临的不是“优化升级”问题，而是“从无到有”的基础制度重建问题。

3.4 格局洞察

从空间格局审视，第一梯队集中在长三角、珠三角与京津冀，并沿长江辐射至湖北等中部省份，呈“弓箭型”空间结构，沿海为弓背、长江为箭矢，制度高地沿流域向内陆延伸。

第二梯队分散于中部、西南与东北，形成若干区域性制度“增长极”，如河南之于中原、重庆之于西南、辽宁之于东北，但这些增长极的辐射带动效应尚不显著，孤岛化特征明显。

第三梯队广布于华北、西北、西南的过渡地带，制度供给呈现“碎片化”状态。

第四梯队则全部位于西北与西南边陲，空间上处于全国制度网络的末梢，面临地理边缘与制度边缘的双重叠加困境。

从演进逻辑来看，四个梯队之间并非静止的等级序列，蕴含着动态跃迁的可能。第一梯队已率先完成从“政策优惠”到“制度生态”的范式革命，其竞争力不再依赖于个别文件的突破，而在于系统整体的自适应、自优化能力。第二梯队与第一梯队的关键差距，在于能否将亮点固化为制度、将制度扩散为生态。这些省份“偏科”的本质，是制度集成能力尚未跨越“临界质量”。第三梯队面临的挑战则比较基础，先要在重点领域形成可持续的制度创新“根据地”，再谈系统集成。而第四梯队最紧迫的任务，是通过外部支持干预，尽快搭建起现代治理的基本制度框架和执行底盘，避免在“十五五”的制度竞赛中彻底掉线。

更需警惕的是，公共服务“数字鸿沟”正逐渐固化为新的阶层壁垒，同时也构成梯队之间“跨越断点”的额外障碍。在“一网通办”普及率已突破90%的今天，是否全面部署人工智能政务，已成为界定治理能力先进与落后的最终分水岭。第一梯队省份AI政务覆盖率普遍超过60%，而第三、第四梯队中仍有十余个省区未完成基础部署。一步落后，在算法时代便可能步步难追。

执行效能则是另一条致命的分割线。最快的浙江、北京落地一项政策不到5个月，而第四梯队省份普遍要花一年以上，超过半年的时差背后，是组织协同机制和技术嵌入水平的全面代差。

综上所述，四梯队格局的本质，是制度供给能力从“生态型”到“碎片型”的连续谱系。第一梯队的经验表明，制度供给的终极形态是“无形之手”，政府退后做规则制定者和生态催化者，让制度成为激活整个体系的底层操作系统。而追赶梯队若不能在国家兜底与自身革新双重驱动下完成制度能力的跃迁，区域发展鸿沟将可能在“十五五”期间从经济现象固化为治理结构的体制性落差。

第四章 深度解剖

4.1 浙江样本

浙江登顶榜首，在于它完成了一次深刻的角色转换——政府退后做规则制定者和生态催化者，把认定、配置的权力交给市场和企业。在浙江，制度不是束缚，而是激活整个体系的底层操作系统。

（略）

4.2 湖北样本（略）

4.3 甘肃样本

甘肃排名靠后，是西部欠发达地区制度困境的缩影。其最大痛点是执行力耗散。（略）

4.4 路径启示

引领者依靠内生创新、市场主导及数字驱动，让制度成为产生正向循环的生态。

追赶者凭靠战略承接，对关键堵点下重手，用单点突破换取整体气口。

滞后者被动薄弱，重点是要重建基本制度框架与执行链条。输血必不可少，但若没有造血式的制度赋能，差距只会越来越大。

第五章 展望与建议

5.1 未来的五大变量

从量到质的转向。2026年宏观治理已定调结构优化与机制重塑，版本迭代代替从零开始。

围绕“新质生产力”的制度竞赛。所有省份的规划都对准科技创新和产业升级，制度设计必须跟上生产力的进化。

风险防控制度化。守住底线，需要体系化的制度笼子。

财政投向“投资于人”。公共服务制度供给面临结构性革新。

统一大市场法治化。从行政推动升级为法治规范，地方保护将面临制度性清理。

5.2 有关建议

一是实施“制度结对”赋能计划。

二是搭建全国统一的制度供给动态监测平台。

三是法治保障亮剑，信用修复“一票否决”。

四是强推“数字政府2.0”，用AI填平沟壑。

五是转移支付与制度绩效深度挂钩。

5.3 结 语

本报告不可避免地有数据来源依赖公开文本、静态截面评估等局限，未来需引入企业满意度、群众获得感等实效指标，并对省份做长期追踪。

清晰无疑的是，区域之间的竞争，现在正从拼资源、拼政策优惠，转入拼制度供给能力的新阶段。这不会是一次温和的改良，而是一场深刻的治理能力分化与再洗牌。

制度供给能力的终极较量，将直接定义中国式现代化的成色与温度。那些能持续输出高质量规则、高效执行、坚定护法并善用技术普惠服务的地方，将率先完成从“追赶者”到“引领者”的蜕变。而固守在“文件治理”或“技术荒原”的省份，只能在“十五五”大潮中承受进一步边缘化的代价，生活在当地的百姓，也将随之承受自己怎么努力也改变不了的结局。