省管县、强县扩权与发展区域中心城市
□刘斌夫
国家《十一五规划》和《中共中央国务院关于地方政府改革的意见》先后指出：理顺省级以下政府财政管理体制，继续推进省直接管理县（市）的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）……
2008年《中共中央国务院关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进而强调：推进省直接管理县（市）的财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围。
今年中央一号文件即2009年2月《中共中央国务院关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中，再度明确把粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入省直管改革范围。
省管县、强县扩权的关键在于：减少管理层级，降低行政成本，激发县域活力，还财于县，致富于民。
一、地级市逐渐形成的“诸侯经济”现象，在市场经济新形势下弊端日显
1982年中央51号文件要求，撤消专区，地市合署。在专署所在地成立地级市，省会市同邻近专区合并，譬如四川撤消绵阳地区成立绵阳市，四川温江专区并入成都市。一些专区在撤消的同时或之后，切分划小，产生多个地级市，譬如四川绵阳专区撤消后，在成立绵阳（地级）市的同时，分合各县，相继设立广元、德阳、遂宁等地级市。在当时计划经济环境中和改革开放之初，这种设立众多地级市“以市带县”的阶段性行政层级体制，曾一度为推动区域中心城市勃兴，发挥了积极作用。
从中古至近古的地方行政层级体系，由秦汉至隋、唐初的郡（州）—县两级制，逐渐发展到中唐至宋、元、明、清的路（省）（道）—府·州—县三级制。孙中山初创民国时，将地方行政体系改为省—县两级制，且推行县政自治，竭力主张为县域发展放权扩权。新中国成立33年间，地方行政层级系统逐渐以省—县—乡三级制固化下来。新中国《宪法》至今，一直确定中央到地方形成国—省—县—乡四级行政体制。设立地级市“以市带县”以来，使中央到地方的行政层级增加为五级。而今，裁撤地级市，实行省管县，实则是使地方行政管理层次更趋合法化。
裁撤地级市，实行省管县，不仅是为了精官、简政、放权，而且从现代经济结构考察，如何合理处置政府与市场的关系，随着交通、通信条件的改善，加之政府计划经济职能相继缩小和为市场经济协调服务功能相继扩大，减少行政层级，扩大管理跨度，裁撤地级市，强县扩权，逐渐全面实行省管县，推进中国行政层级压缩和政治体制改革，已是经济社会持续发展的客观与必然要求。
在市场经济新形势下，地级市作为一级地方行政机构的存在，不利于全省资源综合利用、资金统筹安排、项目有机排布和区域、城乡较平衡发展。地级市往往首先过份偏重于其所驻在的“市中区”的发展投入，只讲聚合、掠敛，不讲辐射、带动，只注重“点”或“线”而忽视兼顾“面”，不够重视所辖或代管的县（县级市）的统筹发展，导致省域、县域经济发展相对阻滞和不均衡。一方面，刚从县的原形蜕变、城市化水平尚偏低的地级市，以行政强制手段，对其所辖或“代管”的经济强县（县级市）的经济利益和改革成果进行强行瓜分，花费过多资金，偏重投入盲目扩张的城市公共基础设施建设，同时养成机构臃肿人员庞杂的地级市“吃饭财政”，实则相对较弱的市级经济难以带动相对强势的强县（县级市）经济，反而制约和拖累了县级经济的长足发展；另一方面，地级市对所辖或“代管”的贫困县缺乏应有的扶植和反哺，形成加剧城乡差别“马太效应”。地级市设置至今，与以中等城市带动、辐射小城市及县域农村经济社会发展的初衷已相悖离，不利于区域经济单元之间的公平竞争。同时，地级市与地级市之间的各自为政、经济闭锁与欠合作，形成地方利益割据的“诸侯经济”，造成区域经济优势内耗。这种负面效应，其结果即是市级经济与县级经济矛盾日益凸显，阻碍了区域生产力和经济社会发展进程。
以山东枣庄（地级）市和其所辖滕州（县级）市早就矛盾激化的市县两级权益博弈过程为例，可窥豹一斑。从国函（1998）43号文件复准，县级市滕州为争省直管，历经17年的奔走努力未果，于2005年，滕州市民5万人自发签名状告至国务院总理，要求解除枣庄对滕州的“代管”。2004年，滕州县域财政收入达22.4亿元，但被枣庄财政划走15.9亿元，只给滕州留成6.5亿元。而且，滕州市境内大中型企业税收，大多由枣庄市直接收取，每年平均5亿元之多。滕州经济效益好的企业被“上划”枣庄，效益差的企业被“下划”滕州。1994年国家立项在滕州木石镇扩建鲁南化肥厂，但被枣庄市强行改址枣庄开发区，结果投资商不同意改址，而导致20多亿元投资项目下马。国家“八·五”计划列入在滕州投资100多亿元的“山国电”项目，亦因枣庄一拖再卡而告终。原先在鲁南最大商品集散地滕州停靠的特快列车，被迫改停枣庄薛城站，使乘客量比枣庄薛城要高出3倍的滕州站减少25次班车。枣庄地级市五大班子及所属行政部门平均每年“下”滕州“检查工作”6000多人次，使滕州的接待任务和接待经费不堪重负穷于应酬。城市管理和项目审批的中间环节亦因地级市而大量增多，文山会海形式主义愈加严重。
市县两级经济发展的矛盾，同样出现在南方沿海和西部内陆各省区。广东南珠江口两翼发展很不平衡，廉江、化州、高州诸县，在未设立县级市、享有与地级市同等经济管理项目审批权限之前，明显感到市县两级经济社会发展矛盾和压力，两翼的资源潜力迟迟未能充分发挥出来。四川“成都一小时经济圈”内的德阳市所“代管”的什邡、绵竹、广汉3个县级市，先后跨入全国经济百强县序列，在全省名列前茅，但因县域经济自主权受地级市所拘囿，而不能更高效发挥积极性和更具竞争力。
迄至目前为止，全国的规制审批事项尚有4800多万项，其中城市政府平均7500项，660多个城市共有450多万项，其中500多个县平均2500多项。这些审批事项在省与县之间横生出地级市这一层级，平添繁冗。
中国两千年来形成的县治传统，使县城（城关镇）成为最小的城市，使县域成为经济社会发展的基本单元。县（县级市）与地级市的功能全然迥异。县和县级市所辖乡镇村社范围不太大，城市资源易于和利于统筹。县城（城关镇和县级市城区）作为我们这个农业大国的最小城市，负有直接带动其所辖及相邻乡镇村社经济社会全面协调发展的天然使命，尽可能兼顾第一、二、三产业合理配套，县域经济相宜布局和“以城带乡”统筹发展，实现城乡二元结构的突破，让乡村共享城市文明成果。
我国现有地级市282个，2007年比2006年还增加7个；现有县级市374个，因撤并改区而同比减少7个。
二、25年来“强县扩权”和“省直管县”的试验和实践得失兼之
浙江、吉林、辽宁、黑龙江、河北、山西、山东、安徽、福建、海南、四川等18个省，京、津、沪、渝4个直辖市，先后推行省管县试点实验。浙江省走在全国省管县体制改革的了前面。
自1992年始，浙江省就将部份经济管理权限，由地级市、计划单列市或省会市直接下放给萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县（县级市），县级财政直接向省政府负责。
2004年，广东对67个县（市）实行财政省直管。
海南建省伊始即实行市、县分治，无论市与县，皆由省直管。
安徽省有61个县（市），县域人口占省的70%，县域经济总量占全省的一半。自2004年起，安徽对57个县（市）实行财政省直管试验；两年后，又对其中30个县（市）进一步实施强县扩权改革，下放了32个行政部门的143项审批权。历经5年探索，2007年，安徽全省财政增收34.4%。由于财政一般性转移支付或专项转移支付均直接到县，提高了县政财政分配使用效率。
浙江省是强县扩权改革最早、县域经济活力最强的省份。幅员面积和人口小省，跃居全国经济大省前列，浙江省经济总量位居全国第四。2008年度，浙江省GDP达到21486.9亿元；人均GDP超过42200元人民币，按年均汇率折算，突破6000美元/人；城镇居民人均可支配收入达23000元，农村居民纯收入9258元，该两项人均收入指标，自1985年以来连续23年位居全国各省区第一；浙江城乡居民收入比为2.45:1，而全国为3.31:1。县域经济蓬勃发展，使浙江城乡差别明显减小。
由于浙江省的城市经济总量和增幅亦居全国前列，其县域经济占全省经济总量的60%。浙江省在全国百强县评比中，曾连续3年以位占30席而名列榜首，创造了县域经济突飞猛进发展的“浙江现象”和“浙江奇迹”。
2006年，浙江率先把472项省级部门经济社会管理权限和原属金华（地级市）的131项管理权限，以各种形式下放到义乌（县级）市，使义乌这样的“全国权力最大县”成为最发达的经济强县。
但是，省管县改革进程中，仅仅改变财政管理关系，而不触及组织人事体制改革，“省管财、市管人”的“半放权”体制，改革不彻底，县级政府依然不能全然放开手脚推进经济社会全面发展。
这种体制性障碍在四川的强县扩权试验表现尤为突出。作为西部发展最快省份，同时也是全国比较落后省域的四川，2007年提出27个县为首批强县扩权试点，今年春四川又无奈地推出第二批强县扩权试点县。四川首批试点县选定标准为：1、非省会市管辖大县，2、百万人口大县，3、非地级市治所所在县区。这种试点划分本身存在着问题。成都作为计划单列的省会市，实际上已经在进行强县扩权试验，将土地审批和环境评估扩放权到县。省管县改革不一定要针对省会市所辖县（县级市），但强县扩权试验对于省会市所辖县区（县级市）依然适用。在官本位意识较浓厚的西部（内陆）省份，这种仅从财政放权的单边突破，结果几无进展，试点县不仅没有真正扩权，反而让县级政府更畏首畏尾。仅将财政放权的县，殊难直接同省厅对接，同时在组织人事上依然受到地级市的直接管束，县级经济决策和项目审批必看地级市的脸色行事，县级政府及职能部门干部处于尴尬境地。
若要改变这种权限下放不够、政策措施不配套的不对称状态，必须从人事、财政和经济、社会全方位进行省直管体制改革。
三、放权脱钩，恢复更新专署，省直管县、强县扩权和统筹城乡发展的措施与模式新探索
强县扩权未雨绸缪，是对省管县体制改革在财政经济领域的预演和准备。统筹城乡发展岂仅是京津成渝几个特大城市试验区的事情，全国每一个县域都更应当统筹发展城乡。扩权强县是城乡统筹发展的最重要途径。
省直管县，全国不可一刀切，不应当只搞一种模式，不可一蹴而就，因了区域差异显著，而应因地制宜，因时制宜。
强县扩权、省直管县试验的措施与模式可以如下归纳：
（一）放权——脱钩，地级市、县（县级市）皆可为省直管
近期强县扩权与省直管县，根据实际情况，可设定一步到位和分步行进两种形式。
1．分步行进 第一步是“放权”：在财政体制和审批权限上，变地级市与县（县级市）的上下级管理与从属关系而为平级共生关系，赋予县（县级市）相当于地级市的审批权限，直接向省政府负责。其行政任免和区划管辖暂时保留原来的上下级或“代管”关系；第二步是“脱钩”：实行经济及部份社会管理审批放权后，地级市继续保留行政级别和干部待遇，其主要职能集中于所在地级市中心城区的经济社会建设与发展，逐步培训、裁减和分流行政人员，至各方面条件完全成熟时，让地级市与原所辖县（县级市）完全脱钩，皆由省完全直管。
2．一步到位 在一些条件具备的省份（或直辖市），直接裁撤部份或全部地级市，改地级市的管辖范围仅为其中心城区，或者将建成区规模较小的地级市市区降为县级市或非一级行政机构概念的开发区，让原所辖或所代管的县（县级市）一次性脱钩。脱钩时，可将一些小县合二而一为较大县。邻近省会市的“一小时经济圈”内地级市一次性直接裁撤后，可将一部份县（县级市）划归省会市辖管。譬如四川的地级市眉山（从原乐山地区切分）、资阳（从原内江地区切分）、德阳（从原绵阳地区切分），可一步到位直接裁撤，而将属德阳（地级）市代管的广汉市、什邡市（该两个县级市在成立德阳地级市前，曾属成都、温江专区辖管），属资阳代管的简阳市（成立资阳地级市之前，该县级市曾属成都辖管），属眉山代管的彭山、仁寿两县，皆可并入省会市以发展大成都。
无论分步行进还是一步到位，已裁撤的地级市管辖范围缩减为原来的市中心区，皆可阶段性或长期保留地厅级行政待遇，只须裁减一些机构和冗员，减少干部编制岗职配置。譬如四川资阳、眉山可阶段性保留地厅级待遇，四川德阳、攀枝花等分别作为国家重大型装备工业基地、特殊金属工业基地，可长期保留地厅行政职级。省完全直管后的全国综合实力百强县、全省经济强县和百万人口大县、特色产业名县的县（县级市）委书记，可享有副厅职级待遇。
民族自治地区可长期保留原有的地级市建制，地级市可与州合署办公。
（二）适时恢复与更新专员公署制度
在辖区幅员广大、人口众多、资源丰厚、产业结构复杂的省份，应当在裁撤地级市、实行省直管县（市）的同时，恢复和更新专员公署制，作为省政府派出机构，坐镇巡视督察由历史沿革、自然地理、交通区位和经济环境等诸因素构成的专区内若干县市。譬如，浙江裁撤地级市后，可设浙北、浙西、浙东南三个专区、专署和杭州、宁波、温州三个副省级计划单列“纯城市”（只管直属的市中区区，不再代管县和县级市）。四川则可形成“1+3+3+1”的省域新区划模式：裁撤地级市和副省级计划单列的省会市成都扩大管辖范围之同时，可设川北、川东、川南三个专区、专署，保留甘孜、阿坝、凉山三个民族自治州建制，并可将凉山州会理、会东两县（可合并成立县级市“双会市”）和盐源、木里两县（可合并成立“泸沽湖县”）切分出来，与攀枝花（地级）市裁撤后的原市区和米易、盐边等县，打捆设立攀枝花内陆经济文化特区。
专员公署并非一级政府，机构人员尽当从简，可设专员兼党工委书记1人，专员助理2人，及10人左右组成的政法法制纪检监察处、区域经济协调处和社会综合发展处三个部门。专署办公可选驻所在专区的县级市或原地级市。专署代表省政府负责调研与督办专区各项工作，而不直接干预县、县级市及原地级市市中区的具体行政事务。专员可实行省内各专区年度巡回轮换制。
新型的专员公署，鉴于可能协调原地级市裁撤后仍享受地厅司局待遇的“纯城市”的工作，专员应享有副省级行政职级待遇，或可兼任省长助理。
四、省直管县改革的同时，应着力发展特大城市、区域中心城市和小城市构成的城市群经济
城市经济和城市群经济，是现代区域经济的主干。为巩固改革开放之初“以市代县”的区域中心城市发展成果，形成现代大区域经济、省域经济、城际经济新结构，须在推行省管县、消除地级市负面效应的同时，积极整合发展由直辖市、特大中心城市或省会市、区域中心城市或原地级市、小城市或县级市和县城构成的城市群经济。
（一）直辖、分省与部份地级市升格
1．直辖和分省 在裁撤地级市、省直管县改革之后，继而把资源、人口和产业大省中的经济较发达、人文历史积淀深厚、地缘经济地位重要、人口多、建成区规模大、同时兼为交通枢纽或处于重要开放口岸的大型、特大型城市（包括原省会市或计划单列市）划分出来，设立中央直辖市，实行“强市缩省”，这样既可减少裁撤地级市之后省政府的工作量和管理难度，又从全国大区域与城市群经济布局角度，着力发展特大城市，并形成以特大城市为中心、区域中心城市相围绕的城市群。
研究成果表明，为恰当划分省管县的省级管理范围、层次、幅度，节约行政成本，减缓管理压力，充分提高管理与服务效率，省直管50个县（县级市）50个左右最相宜。我国目前有2700多个县（县级市），大约需要54个省级行政区（包括直辖市和民族自治区），逐步增设直辖市和将少量大省切分划小，在裁撤地级市、实行省管县后，全国地方行政管理综合总成本将会较明显下降。照顾幅员辽阔的东西部南北方而较平衡布局，增设中央直辖市后，相邻省区将会受其强力辐射和整体带动。
2．大型地级市升格 直辖分省，强市缩省，实行省管县，裁撤地级市之同时，原地级市作为“纯城市”依然存在，且要创新发展为中型区域中心城市，与县城（城关镇）、县级市一道，担负着不断提升城市化水平和综合竞争力，同构区域城市群经济新态势的重大任务。原地级市中规模很大、区域中心地位很高的大型城市，还可能面临升格为新中心城市、副省级计划单列市或新省会市。这些城市原来作为地级市，其经济辐射与聚合能力及范围并不止所辖县区，而已交叉涉及相邻地区。升格后的大型原地级市，可解脱原有发展局限，在全省的统筹发展中融入区域城市群体之间，或壮大成为新中心城市。譬如川西北绵阳市、浙东宁波市和浙南温州市等，即有此种发展趋势。
以省管县财政体制改革为先行，适时推进地方政府层级调整和组织人事制度改革与创新，一些省份的一些地区条件已然成熟。
实行省管县和裁撤地级市，扩大县域自主权，提高县级政府运行能力与执政水平，变集权政府为“有限政府”、“公共服务型政府”，针对县域差异、经济环境、交通条件、区位优劣和调控难易程度，合理配置利用资源、资本，充分配备行政管理精英团队，理顺省与县的各自权限与相互关系，制订一套行之有效的绩效考核系统，有机协调县际经济、城际经济，避免县县之间的恶性竞争，克服区域、县域壁垒，强化地方政府公共管理与服务职能，完成“政府再造”，乃当务之急。
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发表于 2009-4-30 02:38
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