人民法治网每日专题：正视“不作为”方能有作为
2016-09-07 周蔚 人民法治
送“不作为”锦旗被刑拘，背后折射出哪些问题？
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正视“不作为”方能有作为
周蔚编辑/制作
2016
年8月10日，四川绵阳三台县百顷镇43岁村民冯勇军，因忍受不了村里的污染现状，给政府部门送“不作为”锦旗，被当地警方以涉嫌非法游行、示威的罪名刑拘。此后检察机关做出不批准逮捕的决定。此前,冯勇军曾敲锣打鼓给政府部门送表扬锦旗，一路畅通无阻。对比之下，送“不作为”锦旗被刑拘的遭遇，备受公众质疑。
一、“不作为”锦旗背后的利益诉求
位于百顷镇黄龙村的百顷水库库区面积约200亩，主要用作周边村组农业灌溉用水，不属于饮用水源保护区。当地村民韩勇2005年与百顷镇政府签订承包合同，约定可以进行肥水养殖，有效期至2021年。水库承包人长期向水库内倾倒畜禽粪便养鱼，水库水质受到严重污染，影响周边群众生活生产用水安全。自2013年3月，黄龙村村民就开始向百顷镇镇政府、三台县环保局举报水库污染的问题。
环保局三年来先后五次发函或下达整改决定书，责令韩勇停止环境违法行为；同时三次致函百顷镇政府责成、督促其修改完善或解除承包合同。其中2013年还曾对其罚款2万元，但申请强制执行时法院认为依据不足，所以未能到位。而承担水库监管主体责任的百顷镇镇政府也曾多次到水库进行现场检查、听取群众意见、约谈承包人、召开整改会议。省水利厅出台禁止肥水养鱼的规定后，曾两次要求韩勇签订合同补充条款，甚至向其发出解除合同通知，但都被拒绝。
污染没有停止，村民与承包人的积怨加深，村民就开始琢磨别的办法。冯勇军说，前些年他曾牵头送过锦旗，一次是为村上修路乱摊费用的行政复议送给县法制办，一次是为了感谢解决村民饮水问题送给县水利局，都很顺利。这次，他又想到通过这种方式敦促问题解决，不过锦旗文字内容从“表扬”变成了“不作为”。
“在其位，谋其政”是官员的履职尽责，也是老百姓对“父母官”的殷切期望。但是，这样的期望一旦达不到预期，老百姓有怨言实属正常，因为靠他们的力量解决一些问题太过于困难，所以只能依靠政府维护其合法权益，如果政府都不能维护人民的合法权益，说是“不作为”也不为过。
二、送“不作为”锦旗被刑拘暴露了哪些问题？
不知从何时起，以向政府部门赠送“不作为”锦旗来表达心中不满，成为部分百姓批评政府行为、反映维权诉求的另类方式，尽管此举不无吸人眼球、引发关注和制造影响等的舆论争议，但鲜见有当事人因此遭遇公安机关以涉嫌非法游行、示威、集会的罪名而刑拘。面对三台县警方刑拘送“不作为”锦旗者的行为，人们不免质疑，警方究竟是在依法履职还是在拒绝监督?
第一，送“不作为”锦旗被刑拘，法律疑点在哪？
锦旗还没送到政府部门，冯勇军就被警方以“非法集会、游行、示威罪”刑事拘留了。没有扯拉横幅，也无静坐呼喊，更无敲锣打鼓的9人行，如何能让人们与认知中的“游行、示威、集会”扯上关系? 依据《刑法》规定，构成非法游行、示威罪有三个重要指标：一是行为本身是否属于游行、示威；二是如果属于，那其是否获得官方许可；三是如果没有许可，其是否拒不服从解散命令，严重破坏了社会秩序。
据了解，8月5日上午冯勇军曾拨打政府值班电话，表达了送锦旗的意图。三台县环保局和百顷镇政府随即与冯勇军进行当面沟通，向其介绍终止水库承包合同工作的进展。5日下午，群众举报韩勇再次运输、倾倒畜禽粪便，环保局又下达了责令整改决定书。但在冯勇军看来，这样的办法仍然是“纸上谈兵”。他没有理会村镇干部的劝说，决定在10日上午执行计划。三台县公安局提供的现场视频显示，冯勇军和其他几个村民在县城旅游车站集合后，抬着以“环保局和镇政府不作为”为主要内容的两面锦旗步行前进。
本案中，村民送锦旗自然没有获得官方许可，但这种送旗行为能否认定为游行、示威？又是否存在拒不解散、严重破坏社会秩序的后果呢？从主观上看，村民送不作为锦旗的缘由是环保局处罚违法排放两年无果，目的无非是监督政府部门依法行政，解决污染问题；从客观上看，送锦旗并没有阻断人行道通行，也没有沿途敲锣打鼓高呼口号，“刚到县城拿着锦旗没走几步”就被警方抓获，严重破坏社会秩序的危害后果似乎也证据不足。更加令人疑惑的是，送锦旗一共9人，为何独要刑拘“喜欢打抱不平”的冯勇军？
第二，拒绝“不作为”锦旗就是拒绝监督
送“不作为”锦旗不过是民众出于对政府部门工作监督与批评的善意初衷。我国《宪法》第41条明确规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。鉴于此规并未具体列出人们行使“批评”权力的方式，按照“法无禁止即可为”的法治原则，将送“不作为”锦旗作为选项本无可厚非。唯一需要遵循的前提只有一个，那就是遵纪守法。政府部门当对包括“尖锐”方式在内的批评意见笑纳善待，不必过度在意自己的颜面。
颇具讽刺意味的是，2007年和2014年冯勇军也曾敲锣打鼓地给三台县政府部门两次送表扬锦旗，却是一路畅通无阻且无人为其定罪。尽管三台县公安局副局长岳波事后强调，对冯勇军的刑拘不是因为送“不作为”锦旗，而是其游行的事实和造成的恶劣影响。他说，老百姓不管送正面还是负面的锦旗，只要不影响秩序和公众利益，政府都可以大大方方收下。但是三台县警方选择性执法的“双重标准”和笑纳表扬、拒绝批评的“爱憎分明”，说到底是公权力拒绝监督！
公权力如何面对批评，四川省纪委书记王雁飞日前在《中国纪检监察报》上撰文表示，“要从舆论监督和群众监督中收集问题线索”。那么究竟什么是“群众监督”，三台村民以送锦旗的方式表达对污染治理不力的批评行为，算不算一种再温和不过的群众监督？权力面对监督的态度，怎么说是一回事，真遇到了怎么做又是一回事，三台村民的这面锦旗，跟此前各地不断出现的公民给政府机关送皮球、送红薯、送《宪法》一样，是对权力到底有没有被关进笼子的一次又一次考验。
第三，送“不作为”锦旗遭刑拘折射出基层环保困局
除了审视刑拘执法的正当性、合法性之外，事件背后的环保执法问题也有待彻查。表面看，当地环保局既多次介入处罚，又下达履行催告书，相比很多地方的环保执法而言还算“作为”；但是对公众而言，对执法的评判不光是看行动，更要看效果。面对拒不履行的违法相对人，环保部门是否已经尽到职责？为何就同一个没有执行的案件反复立案？为何没有按照催告书声明依法强制执行？据相对人称，第一次处罚的罚金他并没有交，环保局也没找他要。那么在整个执法过程中，环保部门是否存在不作为或象征性执法现象？这些疑问都需要彻查，同时也反证了村民进行批评和监督的必要。
2015年新实施的《环境保护法》，增加了按日计罚、查封扣押、行政拘留等条款，被誉为“史上最严环保法”。公众对“最严环保法”寄予厚望。但村民送不作为锦旗遭刑拘，再次警示我们，徒法无以自行，只有破除执法面临的梗塞，“最严环保法”才能不负众望。否则，法律条文再严苛，也徒具观赏价值。
那么，“最严环保法”执行难在哪？无疑是偷偷“放水”的地方政府。试想，水库承包者何以敢公然违规排放、对《行政处罚决定书》置若罔闻？根本原因就是，在眼前利益、经济利益，甚至个人利益的驱使下，地方政府偷偷“放水”，才造成企业为所欲为。从这个角度看，排除行政掣肘，剪除污染的保护伞，是破除基层环保困局的应有之义。
三、检方不批捕，污染得以解决
8月22日，经检方认定“犯罪情节显著轻微，决定不予对其逮捕”，冯勇军获释。被关了12天的冯勇军傍晚走出看守所，尽管可能还将面临当地警方“变更强制措施或者行政拘留”的新处理。现在回头看引发此次“送锦旗被刑拘”事件的由头———“村里百顷水库肥水养鱼污染问题多年得不到解决”，似乎也终于要解决了，三台官方回应，将对水库污染问题进行“全面客观调查，启动问责程序”。
第一，“送锦旗”不批捕，这“犯罪”到底有多轻微？
尽管事件被以相对缓和的方式处理，在“送锦旗是不是犯罪”这一问题上，三台官方与外界舆论的认知分歧依然存在。按照三台警方的说法，检方不予批准逮捕的理由是“犯罪情节显著轻微”，结合可能后续还要采取的变更强制措施来看，送锦旗似乎还被坚持认为是一种犯罪。当然，在当地官方话语体系中，试图被追究刑责的行为始终不是送锦旗，而是因送锦旗而导致的涉嫌非法游行、示威。
检方的不批捕决定经由警方转达，具体措辞尚不得而知。在最高检刑诉规则第143条“应当作出不批捕决定”的情形中，有一条是“具有刑事诉讼法第十五条规定的情形之一”，而刑诉法第15条则是对不追究刑事责任情形的列举，其一便是“情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的”。值得注意的是，这里提及的“情节显著轻微”，与三台警方所说的“犯罪情节显著轻微”并不完全吻合。前者“不认为是犯罪”，与《刑法》第13条关于犯罪的定义相呼应，所谓“不认为是犯罪”，按照刑法学家张明楷教授的观点，“刑法不认为是犯罪，司法机关也不得以犯罪论处，结论只能是不构成犯罪”。而在刑诉法中，也有两处“犯罪情节显著轻微”的表述，对应的刑诉程序为不起诉，而非本案的不批捕。刑诉程序中的不起诉，已是“犯罪情节”，只是因为“显著轻微”才“可以”作出不起诉决定，而不是应当，这被称作酌定不起诉。
细微的法律措辞差异，对应的是不同的行为定性，检方不批捕的态度非常明确，想来不该为了照顾警方（甚至被锦旗批评的其他政府部门）情绪，而将明明“不认为是犯罪”的行为模糊定义为“情节显著轻微”的犯罪行为。在此基础上，就有必要追问，警方口中的“犯罪情节显著轻微”，到底是检方措辞失当，还是警方对自身行为的固执坚持？毕竟在当地官方口中，已经被不批捕的农民冯勇军，还有被变更强制措施的可能，取保候审还是监视居住，这桩被外界认为荒诞至极的刑事案件，是否还要继续进行下去？
不批捕、不起诉直至检方对生效判决抗诉，是检察机关发挥法律监督职能的几个关键环节，但也正是这几个程序点，会让所谓的“兄弟单位”颜面上过不去。村民给政府部门送锦旗，遭遇到刑事追责，检方的及时喊停让人对不同法律部门的互相监督与制约开始抱有一丝期许，这也是本轮司法改革所致力于实现的良性司法状态。良性运转的司法程序，要有能力对发现了的错误刑事追责随时叫停、及时反省，而不是为了个别部门的面子，让“不认为是犯罪”的行为异化为“情节显著轻微”的犯罪行为，几字之差，兹事体大。
第二，为何送“不作为”锦旗，工作推进才更迅速？
三台县政府发布声明称，将对百顷镇百顷水库污染问题重新进行全面客观调查，启动问责程序，并邀请第三方专业机构重新检测水质污染情况，采取切实有效措施，尽快还辖区群众“一库清水”。
实际上，水库污染治理得好，对村民、政府和环保部门本来可以是一个“多赢”的局面。而如今水库污染治理效果不好，村民采取激进方式表达诉求被刑拘，做了不少工作的镇政府和环保部门也陷入被动，不得不说成了一种“多输”。
这不是一个死结，但问题出在哪儿？三台县环保局副局长杨国友说，由于韩勇用于肥水养鱼的畜禽粪便均通过沼气池后排放，取证困难，环保局多次现场检查均未发现其直接倾倒行为及痕迹，当地群众也未提供相关直接证据，导致对韩勇的多次处罚不能成行。
百顷镇镇长王波告诉记者，政府也迫切希望早日解决污染问题，但面对拒不签订补充合同、整改措施反复无常、不讲诚信的承包人，多次约谈都不起作用，须在法律框架下解决问题。目前，百顷镇政府已经在三台县人民法院对韩勇提起诉讼，法院将于9月12日开庭审理。
“依法解除承包合同，回收承包权是改善水库水质的根本办法。”王波说，目前镇政府正在加紧完善证据准备出庭，相信法院会公正判决。韩勇也对记者表示，相信自己的行为并不违规违法，将会尊重法院判决。
目前看来，百顷水库污染问题的解决正朝着有利的方向发展，但值得反思的是，为何偏偏在发生了送锦旗事件后，相关工作的推进才更加迅速。王波说，政府一直在推进问题解决，但确实离老百姓的期望还有差距，以后将进一步加强改进工作。
杨国友也表示，环保部门的工作确实还有改进空间，执法人员办案水平不高、取证设备不足、对法律法规把握不够准确的情况还存在。下一步将对全县塘湖进行调查摸底，尤其是对群众反映比较强烈的环境问题，要加大力度进行解决。
四、反思：转变作风，笑纳“不作为”锦旗
近年来，锦旗事件层出不穷，有锦旗哥“不为人民服务”，有“行政执法，不作为奖”，这次又有了“不作为”。不管锦旗形式如何五花八门，但在本质上都是一样的：都是弱势群体走完正规渠道、维权而不可得后，在无奈之下才采取的一种行为艺术般的无力控诉。可以说，所有这些负面锦旗，都是“不作为锦旗”，而送锦旗的目的就是希望鞭策相关部门及时处理、解决问题。
类似的不作为锦旗的出现，表达了老百姓对现实的无奈、不满与控诉，是对政府服务意识的呼唤，更应该是对政府部门的一种警示和鞭策。敲醒那些“在其位不谋其政”的人，敲醒那些办事拖沓没效率的人，敲醒那些不担责任推诿扯皮的人，同时，也鞭策政府部门提升执行力、提高办事效率，设身处地了解并解决群众诉求。
防民之口甚于防川。干部不要以看到“不作为”锦旗就觉得没了面子，而选择躲起来，这样不但不能解决问题，更会让你的面子所剩无几。对于“不作为”锦旗，不妨笑纳。让这面“耻辱”的锦旗，成为单位转变工作作风的警钟，时刻警醒全体干部职工，要转变工作作风、改进服务态度，真正做到全心全意为人民服务，想民之所想、急民之所急。要相信只要工作作风得到转变，提升执行力，提高办事效率，就一定能得到群众的认可和赞扬，这面“不作为”锦旗也就一定能被摘掉，所以遇到此类事件，各单位不妨笑纳，笑纳了之后努力改进，提升执行力，积极解决群众诉求。
从中央到地方，都在积极创建服务型政府，提倡以民为本。各级干部要清楚自己手中的权力、头上的官衔都是人民群众赋予的，其宗旨是“为人民服务”，并以群众满不满意作为检验工作的“标准线”。要真正做到常怀爱民之心，恪守为民之责，善行利民之举，正确运用人民群众赋予的权力，替百姓做事，为百姓说话。面对群众诉求，就应该有执行力、行动力，绝不能推诿扯皮、不作为。
(本文部分观点参考了薛家明、胡旭、杨华、江宏景、郑桂灵、兵临、南都社论等的相关文章)
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