关于峨眉山景区管委会在峨洪公路（X151线）
黄湾至小楔头桥区间道路交通管制和设置临时交通检查站（点）
合法性问题的法律论证及建议意见
吴鸿鑫 联系电话13808156671
二〇二〇年四月十日
2020年4月5日，我在县道峨洪公路（X151线）小楔头桥临时交通检查站（点）被峨眉山景区管委会工作人员拦截、禁止通行事宜向乐山心连心服务热线进行了投诉，4月6日管委会工作人员予以了回复。为了进一步做好峨眉山景区管理工作和依法行政工作，提高景区依法管理、科学管理、有序管理的水平和能力，树立峨眉山景区良好形象，本人对相关问题从法律上进行了分析和论证。鉴于本人法律知识范围的有限性、信息的非对称性、对法律的理解和认识差异性等因素，本分析论证理由和结论，也许不完全正确和准确，但本人善良愿望是以期引起管委会领导和相关部门的高度重视，请再次组织有关人员对我反映的问题的合法性、合理性等予以全面分析论证。
建议意见：峨眉山景区管委会主动取消对县道峨洪公路（K151线）从黄湾至小楔头桥区间道路的交通管制措施，撤除临时交通检查站（点），恢复该区间道路正常通行。
一、关于峨眉山风景名胜区管理委员会法律属性和地位问题。
（一）法律依据
《四川省风景名胜区条例》第六条“国家级、省级风景名胜区所在地县级以上地方人民政府应当设置风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”
第三十六条“风景名胜区管理机构根据法律法规授权或者接受县级以上地方人民政府及有关部门依法委托行使相关行政管理职权。”
（二）论证结论
被告峨眉山景区管委会系乐山市人民政府依法设立，属乐山市人民政府的派出机构，负责依法管理峨眉山风景名胜区，系峨眉山风景名胜区法定行政主管机关，峨眉山景区管委会负有对县道峨洪公路维修、养护、管理、监督等法定职责。
二、关于县道峨洪公路（X151线）地位、功能及景区专用公路管理问题。
（一）法律依据
1、《中华人民共和国公路法》第六条“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道。”
第十一条“本法对专用公路有规定的，适用于专用公路。专用公路是指由企业或者其他单位建设、养护、管理，专为或者主要为本企业或者本单位提供运输服务的道路。”
第十七条“国道的命名和编号，由国务院交通主管部门确定；省道、县道、乡道的命名和编号，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门按照国务院交通主管部门的有关规定确定。”
第十九条“国家鼓励专用公路用于社会公共运输。专用公路主要用于社会公共运输时，由专用公路的主管单位申请，或者由有关方面申请，专用公路的主管单位同意，并经省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门批准，可以改划为省道、县道或者乡道。”
2、《四川省<中华人民共和国公路法>实施办法》第五十二条“本实施办法所称的公路是指四川省行政区域内的高速公路、国道、省道、县道、乡道、村道，包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口。”
3、《四川省公路路政管理条例》第二条“本条例适用于我省行政区域内的国道、省道、县道、乡道的公路路政管理。专用公路可参照本条例执行。”
（二）论证结论
县道峨洪公路（X151线）系四川省公路路网组成部分，属四川省交通运输厅依法批准和命名的公路，在省路网公路地位系县道公路，承担社会公共交通运输功能，应按照《公路法》《四川省公路路政管理条例》等相关法律依法管理。
该公路不是景区专业公路，峨眉山景区管委会并不享有县道峨洪公路（X151线）的路产所有权。因该公路不属景区专用公路，峨眉山景区管委会只能按照《公路法》《四川省公路路政管理条例》等法律、法规规定，依法维护、养护、管理和监督，不能按照景区专用公路进行管理。
零公里至金顶区间道路和景区为了旅游需要按照《峨眉山风景名胜区总体规划》及《详细规划》所修建除县道峨洪公路（X151线）以外的其他道路，属景区专用公路，峨眉山景区管委会有权自行决定如何使用、管理。
即使峨眉山景区管委会享有县道峨洪公路（X151线）的路产所有权，按照《公路法》第十九条的规定，因该公路已由四川省交通运输厅命名和编号，属依法批准的县道公路，系四川公路路网组成部分，已承载社会公共交通运输功能，必须依照《公路法》《四川省公路路政管理条例》等法律法规予以依法管理，而不能再按照景区专用公路方式予以管理。
三、关于峨眉山景区管委会对县道峨洪公路（X151线）从黄湾至小楔头桥实行交通管制的合法性问题。
（一）法律依据：
1、《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”
第四十条“遇有自然灾害、恶劣气象条件或者重大交通事故等严重影响交通安全的情形，采取其他措施难以保证交通安全时，公安机关交通管理部门可以实行交通管制。”
2、《四川省<中华人民共和国公路法>实施办法》第二十四条“公路管理机构应当向社会公示公路养护大修、中修等工程作业及路况信息。因公路养护或自然灾害影响公路正常通行的，公路管理机构应当及时告知公安交通管理部门，公安交通管理部门应当依法加强现场交通安全管理，维护道路交通秩序。”
第四十五条第三款“公路突发事件发生后，公安和交通行政主管部门应当采取交通管制措施，维护现场秩序，向社会发布交通管制信息。”
第五十四条“本实施办法所称的公路突发事件，是指因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等造成公路损毁、交通中断或严重堵塞，需要采取应急措施予以处置的事件。”
（二）论证结论
交通管制的目的是为了保证道路和交通安全，对公路实行交通管制措施，法律法规授权公安交通管理部门单独或者公安交通管理部门与交通行政主管部门联合决定并实施的两种情形。第一种情形，由公安交通管理部门单独决定并实施，第二种情形，由公安交通管理部门与交通行政主管部门联合决定并实施。在什么情况下可实行交通管制措施，实施何种管制措施，法律法规已有明确规定，当出现法律法规规定需要交采取通管制措施时，公安交通管理部门单独或者公安交通管理部门与交通行政主管部门联合决定并公告。法律仅规定了一种情况下，由公安交通管理部门与交通行政主管部门联合决定并实施，即在发生公路突发事件时，公安交通管理部门与峨眉山景区管委会有权联合决定实行交通管制措施，除此以外，所有的交通疏导、限制通行、禁止通行等交通管制措施，法律仅授权公安交通管理部门决定和实施。目前该区间道路并未发生公路突发事件，因此，峨眉山景区管委会无权决定对县道峨洪公路（X151线）黄湾至小楔头桥区间道路决定实行交通管制措施。故峨眉山管委会对县道峨洪公路（X151线）黄湾至小楔头桥区间道路实行交通管制措施，禁止社会车辆正常通行，无法律和事实依据，系超越职权的行为。
但除县道峨洪公路（X151线）以外的景区专用公路，峨眉山景区管委会有权自主管理，决定实行交通管制措施，禁止通行。
四、关于峨眉山景区管委会在县道峨洪公路（X151线）设置黄湾、小楔头桥临时交通检查站（点）的合法性问题。
（一）法律依据
1、《中华人民共和国公路法》第九条“禁止任何单位和个人在公路上非法设卡、收费、罚款和拦截车辆。”
2、国务院《关于禁止在公路上乱设站卡乱罚款乱收费的通知》（国发〔１９９４〕４１号）第一条“在公路上设置站卡，必须严格按照国家有关法律、法规的规定执行。按照有关规定，公安部门可以在公路上设置检查站，交通部门可以在必要的公路路口、桥头、渡口、隧道口设置车辆通行费收费站或公路征费稽查站，林业部门可以在通过林区的公路上设置木材检查站。除上述部门以外，其他任何部门、单位、组织和个人，不得在公路上设置任何形式的检查站、收费站，也不得在公路上拦截车辆进行检查、罚款、收费。”
3、《四川省公路路政管理条例》第七条“禁止任何单位和个人在公路上非法设卡、收费、罚款和拦截车辆。”
4、国务院纠风办、交通部、公安部、农业部、国家林业局关于印发《关于取消公路基本无“三乱”地区资格的暂行办法》的通知（国纠办发〔2006〕9号）第二条 “本办法所指公路“三乱”，是指任何部门、单位、组织和个人违反国家法律和相关规定，在公路上乱设站卡、乱罚款、乱收费的行为。”、
第四条“下列行为属于公路“三乱”：......( 二） 除交通、公安、林业部门及由省、自治区、直辖市人民政府依据《中华人民共和国动物防疫法》、《植物检疫条例》，在发生重大疫情时批准设置的临时性动物防疫监督检查站、植物检疫检查站以外，任何部门、单位、组织和个人，在公路上设置任何形式的检查站、收费站或拦截车辆进行检查、罚款、收费的；”
5、交通运输部、公安部、国务院纠正行业不正之风办公室、农业部、国家林业局《关于印发2012年治理公路“三乱”工作要点的通知》（交公路发[2012]110号）第二条“严格执行《国务院关于禁止在公路上乱设站卡乱罚款乱收费的通知》（国发〔1994〕41号）的规定，交通、公安、林业等部门在公路上设置检查、收费、治超等站，必须经省级人民政府批准。其他任何部门和单位组织不得在公路上设置任何形式的检查、收费等站（点）。”
（二）论证结论
在公路上设置检查站（点）和临时检查站（点），法律法规规章只授权了公安部门可以设置检查站，交通部门可以设置车辆通行费收费站、公路征费稽查站和治超检测站，林业部门可以设置木材检查站，动物防疫部门、植物检疫部门可以设置临时性动物防疫站、植物检疫站，但其设置必须报经省级人民政府批准同意，否则属于非法设置行为。峨眉山景区管委会不属法律法规授权可以设置检查站（点）和临时交通检查站（点）的部门，其在县道峨洪公路（X151线）上设置黄湾、小楔头桥临时交通检查站（点）行为，既无法律法规明确授权，也未经四川省人民政府批准同意，系滥用职权行为，其所设置的黄湾、小楔头桥临时交通检查站（点）不具合法性。
五、关于峨眉山景区管委会工作人员在临时交通检查站（点）拦截车辆、禁止车辆正常通行的合法性问题。
（一）法律依据
1、《公路法》第九条“禁止任何单位和个人在公路上非法设卡、收费、罚款和拦截车辆。”
第四十三条第二款“县级以上地方人民政府交通主管部门应当认真履行职责，依法做好公路保护工作，并努力采用科学的管理方法和先进的技术手段，提高公路管理水平，逐步完善公路服务设施，保障公路的完好、安全和畅通。”
2、《四川省<中华人民共和国公路法>实施办法》第二十六条“县级以上地方人民政府及其交通行政主管部门、公路管理机构应当采取措施，保障公路的完好、安全和畅通。公路管理机构应当按照《中华人民共和国公路法》、《四川省公路路政管理条例》及本实施办法的规定，依法履行公路路政管理职责。”
3、《四川省公路路政管理条例》第七条“禁止任何单位和个人在公路上非法设卡、收费、罚款和拦截车辆。”
第十条“公路路政管理机构应配合公路养护部门加强公路养护工作，保持公路完好、平整、畅通。”
4、国务院《关于禁止在公路上乱设站卡乱罚款乱收费的通知》（国发〔１９９４〕４１号）第一条规定（同上）。
5、国务院纠风办、交通部、公安部、农业部、国家林业局关于印发《关于取消公路基本无“三乱”地区资格的暂行办法》的通知（国纠办发〔2006〕9号）第二条和第四条规定（同上）。
6、交通运输部、公安部、国务院纠正行业不正之风办公室、农业部、国家林业局《关于印发2012年治理公路“三乱”工作要点的通知》（交公路发[2012]110号）第二条规定（同上）。
（二）论证结论
禁止任何单位和个人非法拦截车辆，峨眉山景区管委会工作人员在未出示交通行政执法证件和有权部门依法发布交通管制公告情况下，拦截车辆行为不具有合法性。
峨眉山景区管委会作为县道峨洪公路（X151线）的管理机构，首先应依法科学管理，提高公路管理水平，保障公路完好、平整、畅通，保障县道峨洪公路（X151线）畅通系被告的法定职责，也是其应有之义，非法定事由，峨眉山景区管委会工作人员不能拦截车辆，禁止社会车辆的正常通行；其次，峨眉山景区管委会还负有监督其工作人规范执行的职责，纠正工作人员拦截车辆、禁止社会车辆的行为。再次，峨眉山景区工作人现场行政执法时，也不能出示交通行政执法证件和有权部门发布的交通管制决定或者公告。
六、关于2020年3月20日被告发布的《关于峨眉山风景名胜区有序开放的公告》理解与适用问题。
2020年3月20日被告发布的《关于峨眉山风景名胜区有序开发的公告》第五条“交通管理：景区实行交通管制，游客须前往峨眉山游客中心或峨眉山游客客运中心乘坐观光车进入景区。”
1、峨眉山景区管委会对县道峨洪公路（X151线）从小楔头桥至黄湾区间道路实行交通管制措施，只能按照《公路法》等相关法律法规的明确规定，依法实施管理，其理由上文已予以了详细论证和阐述，在此不再累述。
2、结合公告内容和上下文意思，公告中“景区”应该理解为门票检查口以内的收费景区，而不能理解为176.83平方公里峨眉山风景名胜区全部范围，峨眉山景区管委会工作人员在实施和执行中随意扩展和扩大交通管制范围，峨眉山景区管委会负有监督和纠正的职责。
3、但我也知道对公告内容解释权在峨眉山景区管委会，但解释应当合法、合情合理，还需符合公告目的，结合上下文含义等予以解释，不可为我所用的“随性”解释。峨眉山景区管委会首先需要解释清楚“游客”的内涵，公告调整的对象、目的等，其次，需要解释清楚公告中“景区”的范围。按照正常的逻辑思维本人对公告理解，调整的对象是“游客”，即到峨眉山景区旅游的自驾的旅游者，目的是保障景区旅游的安全有序运行，“游客”不包括景区村民、居住在峨眉山的非景区的其他居民或者途径峨洪公路的社会其他人员的车辆。公告中的“景区”从文字意思和上下文意思推理，仅系门票检票口以内的收费景区范围，而不是整个176.83平方公里的峨眉山风景名胜区范围。
七、关于峨眉山景区管委会回复内容合法性合理性问题。
峨眉山景区管委会回复本人：由于疫情未完全结束，景区有序开放，系依法决定对县道峨洪公路（X151线）从小楔头桥至黄湾区间道路采取交通管制，禁止除景区村民车辆外其他社会通行，其他社会车辆需绕行洪雅至七里坪的理由不能成立，既无法律、政策依据和事实依据，也违反了国务院和省委省政府的有关疫情管控的明确规定。
第一、被告以疫情未完全结束为由，采取封路方式的交通管制措施，禁止其他社会车辆通行，违反了国务院和省委省政府的疫情管控的明确规定。
目前四川省疫情应急响应已降到三级应急响应，峨眉山、洪雅均属疫情低风险区，2月26日省政府已明确要求低风险区不得采取封路、封社区、封小区、封市场等防控措施，恢复正常社会秩序，而还仍以疫情未完全结束为由，对县道峨洪公路（X151线）从小楔头桥至黄湾区间道路实行封路，禁止除景区村民车辆外其他社会通行，既不符合《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》的规定，也违反了省政府的疫情防控的明确要求，不具有合法性和正当性。 第二、对县道峨洪公里（X151线）从小楔头桥至黄湾区间道路实行交通管制措施，严重阻碍了社会经济发展和社会稳定，违背了国家提出的“复工复产”的政策要求。
第三、对县道峨洪公里（X151线）从小楔头桥至黄湾区间道路禁止其他社会通行，阻断了从瓦屋山、柳江古镇、七里坪等居民和旅游者到峨眉山、乐山大佛旅游的通道，违背了省委省政府关于创建“大峨眉”旅游环线发展战略要求。
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编辑备注：峨眉山景区https://img.mala.cn/common/c8/common_2_verify_icon.gif 于7月27日回复，内容见3楼。
本贴仅代表作者观点，与麻辣社区立场无关。
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