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近年来，各地罚没收入总体呈上升趋势。2022年国家的罚没收入为4283.98亿元，占国家总财政收入的2.1％；2021年为3700亿元；2020年为3000多亿元。从罚没的构成来看，地方政府占据大头。以2022年为例，4283.98亿元的罚没收入中，中央约为596亿元，地方约为3687亿元，后者占比86％。
罚没收入增长背后的一个原因，是对营商环境和民生福祉造成巨大伤害的趋利性执法。这种趋利性执法首先表现为大量的小过重罚案。例如安徽多家餐馆因夏季售卖“拍黄瓜”而被罚款5000元，陕西榆林菜农售卖5斤超标芹菜而被罚6.6万元等。小过重罚案的频发体现的是近年来行政处罚领域的重罚主义趋向，这种旨在追究特别威慑效果的重罚严重逾越了过罚相当的法治原则。
为遏制这种重罚主义，国务院在过去几年里已连续发布多部文件。2022年8月，国务院办公厅发布《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，明确规定要依法合理细化具体情节、量化罚款幅度，坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。2023年10月国务院常务会议又审议通过《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》，拟一揽子取消和调整行政法规、部门规章中的33个罚款事项。当时，国常会尤其指出，“要持续压减罚款事项，对违反法定权限、不适应经济社会发展需要、可采取其他方式规范管理的罚款事项做到应减尽减……要严格规范行政处罚自由裁量权，加大对乱罚款的整治力度，严肃查处以罚代管、过罚失当等行为”。2024年2月，国务院发布《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，提出在行政处罚中要严守罚款设定权限、科学适用过罚相当原则、合理确定罚款数额、定期评估清理罚款规定、及时修改废止罚款规定、坚持严格规范执法、坚持公正文明执法、坚持处罚与教育相结合等原则。此次学习会上再次强调规范裁量基准，无疑是再次重申前几部文件中的精神。
除小过重罚案外，对营商环境造成更大伤害的还有“远洋捕捞”式执法。近年来，公安机关异地抓捕民营企业家，查封、冻结，甚至划转外地企业家及其个人财产的案件时有发生，首要原因同样是趋利性执法。公安机关在没有明确刑事管辖基础的情况下跨区甚至跨省进行刑事立案，是因为此类案件可能涉及没收数额巨大的违法所得，或者判处数额巨大的罚金。
这背后的问题同样是地方财政的巨大压力。但事实上，过度的处罚甚至“远洋捕捞”和违规罚没，对于地方而言无异于竭泽而渔，非但没有创造财富，反而给市场主体带来无法承受之重，并最终透支了各个地方乃至国家的经济发展潜力。
为抑制“远洋捕捞”等趋利性执法，国务院和各部委同样出台了不少文件，例如公安部2021年就发布了《公安机关禁止逐利性执法“七项规定”》，今年向社会公众征求意见的《民营经济促进法（草案征求意见稿）》也强调了对民营经济和民营企业家的保护。
不断重申这些观念都是期望地方政府能清晰认识到，唯有优化地方企业的生存环境，激活企业的发展信心，才能使地方财政获得长久发展。
（作者系北京大学法学院研究员）
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发表于 2024-12-26 09:40
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