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浅析我国行政区划调整改革的基本思路
来源： 民政部政策研究中心 时间：2008-07-28 09:04
肖慧才
我国现行的行政区划体制，是在秦朝设立的郡县制度基础上，而形成发展起来的基本框架，2000多年来其基本格局并没有太大的变化。
一、行政区划现状及存在的主要弊端
新中国成立后至今，我国的行政区划虽几经调整，行政管理层级除中央一级外，但地方行政区划还是采取三级制和四级制并存，多数地方是四级制，即省（自治区、直辖市）——地区（专区、行署、市、州）——县（自治县、县级市）——乡（民族乡、镇、街道）四级制。有的地方仍然在县与乡之间保留了区公所；有的在乡与村之间设立了办事处，实际上又多出了一级，形成了五级管理层。如此复杂繁多的行政管理层次，为历代最多的行政管理层次，居世界各国之首。
我国现行行政区划体制存在的弊端主要表现在：一是行政区划层次过多，管理层次复杂。与国外相比，世界上大多数国家的地方行政区划实行二级制或三级制，很少四级制。而我国行政管理层级多采取省、地市、县、乡四级制，除四个直辖市和海南省外，其它省区的管理层次一般设有省－州（市）－县－乡（镇）四个层次。从历史的经验看，这种行政区划费人费时、缺乏透明、不利沟通、影响效率。国家行政区划多，管理层次就多，中间环节也就多，管理成本往往居高不下，需要协调的关系更困难：而管理效率低，则会导致工作效率十分低落，甚至极易产生官僚主义，互相扯皮，互相推诿等腐败作风。二是行政区划规模大小差异悬殊。从人口数量来看，大省近亿，小省不足３００万；大县（县级市、市辖区）过百万甚至２００万，小县不足１万。从面积来说，相差更为悬殊，有３万多平方公里的省，有２０万平方公里的县；就地幅跨度而言，像新疆维吾尔自治区、西藏自治区、内蒙古自治区、甘肃省和黑龙江省，地幅跨度很大，南北跨度或东西相距均在1000多公里以上。像内蒙古自治区东西距离2400多公里、南北跨距1700多公里。甚至同级行政区域规模过于悬殊，同级政区大小相差几十倍，极易造成气候、环境上的差异，这些既不利于地方的经济建设，也不利于国家的行政管理和社会稳定，特别是省级政区过大还将会对国家的长治久安产生潜在的消极影响。
行政区划是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略性问题。随着经济体制改革的不断深入、生产力水平的日益提高和交通、通讯条件的逐渐改善，我国现行行政区划对经济社会发展的不利影响因素也越来越明显，调整改革行政区划的要求也自然越来越迫切。
二、行政区划调整改革要遵循的原则
行政区划调整改革是国家行政区划最主要的工作，它应根据政治经济和行政管理的需要，依照法律规定，在充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯等因素的基础上，综合考虑，全面权衡，在保持相对稳定的前提下，采取谨慎的措施，对行政区域进行调整改革。在具体实施过程中一定要因地制宜，分类指导，不搞一个标准或一个模式，而是要从实际出发，充分综合各方面因素。要本着科学规划、依法行政、分步实施、确保稳定的原则。按照“有利于区域经济的形成和发展，有利于城镇的合理布局和健康发展，有利于增进民族团结和维护社会稳定，有利于降低行政管理成本和提高行政管理效能”的总体发展思路，来进行行政区划调整改革工作。
（一）遵循历史传统原则，调整大省、区。
行政区划的调整改革，既要充分考虑各种形式的地方区域的形成和演变的历史，又要综合考虑语言、习俗等对行政区划的影响。语言和习俗等是传统文化的积淀和载体；语言相同，会使人们产生强烈的认同感，凝聚力无疑会增强，这些也会对行政区划产生实际影响。所以，行政区划调整改革，不但要考虑经济因素，而且要考虑地区原则、语言原则和历史传统原则，还要结合自然、地理因素。因此，笔者建议：省级的行政区划不宜作更大的调整改革，要严格控制增加省级机构区划调整，只是将地幅跨度稍大的新疆维吾尔自治区、西藏自治区、内蒙古自治区、甘肃省和黑龙江省五个省、区作个别调整即可。
具体操作方法就是将上述五省、区远离其中心地带的个别偏远地方，就近划归邻近省份，变狭长的带状区域为相对的集团区域。其它省、区、直辖市不作调整，保持现状。这样既不会增设若干省级机构，又不会增添大量的人事编制和增加巨大的财政开支，对精减机构、缩小编制、减少财政支出和维护稳定等都有一系列好处。
（二）减少中间环节，撤销地、市级行政区划。
减少地、市级中间环节，撤销地、市级行政区划，实行省直管县的体制，既是依法行政的具体体现，又是形势发展的必然需要。我国现有的行政区划管理结构，包括中央——省——市——县——乡镇——村的层次，人称五级半管理。纵向管理层次多，中间协调层次也必然过多，信息上传下达必然有困难，很可能会出现信息失真、信息下达容易扭曲，管理成本也十分高昂，迎来送往和行政会议相应过多。工作运作效率低、中央负担过重、地方积极性降低等问题。仅以西部省份一个中等人口的地级政区为例，有部、委、办、局直属行政、事业机关单位70个左右，靠财政吃饭的行政、事业人数达5000人以上，一年内工资、福利支出至少要1.5亿元左右。由此看来，撤销地、市级行政区划，不但能减少纵向管理层次中的中间环节，缩短自上而下的联结链条；而且还能给国家节约一笔巨大的财政开支。所以，撤销地、市级行政区划，实行省直管县的改革，可以减少管理层次，提高效率。从管理上来看，管理一般三个层次较佳，领导决策层，中间协调层，然后是直接操作层。如果超过三层，增加中间协调的层次，工作效率就会下降。实行省直管县，可以增大资源配置的区域，资源配置的效率也就越高。实行扁平化式的行政管理，是现代企业管理对政府行政管理的启示，也是行政管理由传统型向现代型改革的需要。目前，社会主义市场经济体制已基本建立，全国各地交通工具四通八达，电话、传真、电脑网络已普遍应用，信息传递不但实现了多渠道，而且能确保信息畅通。省直管县的客观物质条件已经具备。从某种程度上说，已为省直管县体制从行政区划的角度作了准备，为这项工作的开展提供了坚实的基础。所以，行政区划调整改革任务之一主要体现在，减少地、市级中间环节，撤销地、市级行政区划，实行省直管县的体制。
（三）整合基层政权和资源，实行撤乡并镇。
实行撤乡并镇，既是整合基层政权和资源配置的重要手段，又是行政区划调整改革的重要举措之一。以前在大多数地方，乡镇政府职能主要表现在征粮征税、计划生育等方面。近年来，随着农村税费制度的改革和小城镇化建设及更多农村青壮年到城市打工的实际特点，乡镇政府职能发生了根本的改变，乡镇一级政府机构和人员膨胀的矛盾也更加突出。这些都集中表现在：一是乡镇区域经济发展缓慢；二是城镇化建设落后；三是行政管理成本居高不下；四是乡镇财政入不敷出；五是经济、文化中心的地位非常微弱。这些弊端不同程度地阻碍了乡镇区域经济、城乡经济的发展和社会的全面进步，为此撤乡并镇工作势在必行。仅以云南省玉溪市为例，2003年乡镇撤并前，全市9个县（区）共有88个乡镇、街道办事处；平均每个乡镇辖区面积173.8平方公里，最大的660平方公里，最小的1平方公里；平均每个乡镇辖区人口2.2万人，最多的5万人，最少的5千多人。全市9个县（区）中，就有7个县政府驻地所在乡、镇辖区面积不足10平方公里。县城区域与周边乡镇布局极不合理；一定区域范围内乡镇行政区划过于密集、乡镇规模过小的弊端日益凸显。为此，该市从1998年以撤地设市为契机，逐步开展了乡镇合并和乡镇行政区划调整工作，到2004年9月底，该市将原有的88个乡镇、街道办事处合并成为现在的75个乡镇、街道办事处，全市减少乡镇13个，减幅为17%，超额完成了云南省下达的乡镇总数在原有基础上减少15%左右的目标任务。通过乡镇调整，一是减少了乡镇数量，扩大了乡镇规模，推进了乡镇行政区划的科学合理布局。全市乡镇平均地域规模由173.8平方公里增加到203.8平方公里，增幅为17.3%；乡镇平均人口规模由2.2万人增加到3万人，增幅为26.7%。特别是县城的规模得到了扩大，9个县（区）的县城所在镇平均辖区面积由13.2平方公里扩大到154.2平方公里，平均辖区人口由2.23万人扩大到4.51万人，基本解决了全市县城所在镇规模过小的问题。二是集中了资源优势，壮大了经济实力，促进了乡镇生产力的合理布局。通过调整，解决了同一自然地理区域、同一经济区域和具有相同资源优势的同一狭小地区分属于多个行政区域的问题，促进了生产力要素在更大范围的流动和合理配置，克服了资源分散、各自为政的弊端，便于规模效应的形成和发挥。三是扩大了县城发展的空间，方便了社会管理，促进了县城作为政治、经济、文化中心地位的形成和辐射带动作用的发挥。通过调整县城所在镇与周边乡镇行政区划，扩大了县城所在镇的规模，拓展了县城发展空间，解决了过去县城空间狭小、县城与周边乡镇大牙交错、不便建设管理的问题，初步形成了城乡统一规划、统一建设、统一管理的良好局面，促进了城乡经济交流，为县城作为区域中心城镇功能的形成和加快小城镇建设创造了条件。四是减轻了财政负担，降低了行政管理成本。随着乡镇数量的减少，乡镇机构人员也相应减少，像会议费、业务费、交通费、通讯费、接待费等开支大量减少。据测算，每减少一个乡镇，每年就减少以上费用近30万元，全市共减少近400万元。按平均每个乡镇行政事业编制28人计算，全市乡镇行政区划调整后共将减少364人左右；按人头费（含工资、福利、补助）每人每年2万元计算，年减少人头费共支出为728万元；全市合计每年将节约行政事业经费支出近1200万元左右。
另外，为更好地发挥乡镇一级政府的职能作用，笔者建议：最好实行乡镇自治。农村税费改革以来，乡镇行政管理体制出现了许多新问题。随着乡镇土地、教育、民政、司法、公安、工商、税务等上划到县或县级以上，乡镇政府所剩政务已经不多，实际上只有三项：一是收税和收费，二是维护社会政治稳定，三是帮助农民搞好服务。农村税费改革后，乡镇体制改革就更显得非常迫切。多年来，我国农村征用土地、土地补偿款纠纷、拆迁、教育附加费等问题在一些地方引发的农民与乡镇政府的冲突，不仅是利益之争，而且是观念之争。因此，为顺应经济体制改革的要求，适时改革乡镇行政管理体制，逐渐变为乡镇自治，是农村政治体制改革的重要方向。
（四）保留省级及以上开发区、管理区，撤销地、市级及以下开发区、管理区。
改革开放以来建立和发展起来的各级各类开发区、管理区，作为各级政府的派出机构，行使着一定的行政管理职能，在经济社会管理中发挥了一些重要的作用。但由于它们不是一级完备的区划建制，在行政管理和法制建设方面的问题和矛盾日益突出。省级及以上开发区、管理区，由于得到政府的高度重视和政策上的倾斜，加之具有得天独厚的区位条件、地理环境，产业基础雄厚、加工工业发达、城市化水平较高、科技教育力量雄厚、劳动力素质较高等原因，在社会发展和经济建设中贡献较大，逐渐被社会各界和人民群众所公认。然而，地、市级及以下开发区、管理区，但多因缺乏深入实际的调查研究，一些地方和部门擅自批准设立名目繁多的各类开发区（包括园区、度假区等），大搞“圈地运动”，随意圈占大量耕地和违法出让、转让土地，越权出台优惠政策，导致开发区过多过滥，明显超出了实际需要，从农民手中低价买回土地，大量圈占土地，使农民成为“失地农民”，严重损害了农民利益和国家利益。盲目上马一些不切合实际的投资项目，低水平重复建设，招商引资渠道不顺畅，资金短缺、设备不到位等原因。造成多数开发区，基本上都是骑虎难下的“半拉子工程”，杂草丛生，一片荒芜，死气沉沉，只是一些领导搞“政绩工程”和“形象工程”的一个真实缩影；或是因成本因素、市场因素、集聚效应的影响，社会效益和经济成效不明显，形成“开而不发”的状态。其内部人员倒由于因土地买卖和钻政策的空子，反而大大地“开发”了；可对社会贡献却聊聊无几，有些不断引起民愤，甚至有的还产生了负面影响。更何况近年来，国家建设部、国土资源部都相继发出了整顿和规范各类开发区管理工作的通知。所以，笔者认为，省级及以上开发区、管理区可以保留，但地、市级及以下开发区、管理区应予以撤销。
总之，调整个别大省、区区划，撤销地、市级行政区划，整顿各类开发区、管理区，合并乡镇办事机构，减少中间行政管理环节，推行乡镇自治。可以达到精简机构、减少人员编制、节约管理成本、减轻财政负担、以及提高行政效率的目的，从而真正实现“小政府、大社会”的格局。
三、行政区划调整改革应注意的几个问题
（一）行政区划调整改革要与经济发展水平相适应，这有利于促进区域经济的发展。行政区划设置的根本决定因素是生产力水平，地方行政管理需要多少层次、每一个行政区划单元管辖多大的地域空间，最终的决定因素是生产力水平。自然条件也是影响行政区划设置的另一个重要因素，但生产力的发展和交通通讯条件的改善，可以解决自然条件差异造成的管理不便等问题。同时，我国区域间经济发展水平极不平衡，东部和沿海地区已进入了以工业化、城市化和信息化为支撑的新型现代化起飞阶段，而中西部地区却还处在现代化的初期阶段。因此，各地要根据自已的实际特点分别重点做好技术资源经济、人力资源经济和自然资源经济这三篇大文章。作为上层建筑的行政区划改革创新，要为这个发展战略服务，根据地域经济发展状况确立改革创新思路，谋划行政区划调整改革的新格局。
（二）行政区划调整改革要努力降低成本，增强活力，提高效率。改革开放以来，我国交通、通讯条件都发生了质的飞跃，机械化、电子化交通、通讯工具普及到乡镇村庄，电话、微机遍及居民农户，这个变化极大地提高了政府的行政管理和公共服务能力，无论是管理的垂直延伸线，还是地域半径都大大地加长了，许多地方交通是朝发夕至。因此，我国不少地方不仅有行政区划改革创新的要求，同时也具备了改革创新的条件，无论是减少管理层次，还是扩大乡（镇）村的管理幅度，都有可行性。目前我国行政管理层次之多为世界之最，减少层次是必然趋势。但减少哪个层次、什么时候实施，需要深入研究。每个地方都一定要从本地经济发展状况和自然条件出发，科学地确定乡（镇）村的规模，以便能够合理地调整撤并一些规模过小的乡（镇）村。目前一些地方由于区划层次过多、规模过小，造成机构臃仲、人浮于事、效率低下、成本过高的问题，区域经济发展活力不足。行政区划的改革创新要通过减少管理层次，减少中间环节，科学合理地调整各级各类行政区划建制的设置和布局，增强区域经济发展活力，特别是要增强县域经济的发展活力。同时要通过调整规模过小的行政区划建制，扩大管理幅度，减少区划建制数量以及改政权建制为派出机构等举措，减少机构编制，节约管理成本，并且在更大区域范围内优化配置资源。近几年来大多数省区进行了撤并乡镇工作，扩大了乡镇规模。部分省区还撤并了建制村，减少村级开支，减轻了农民负担，收到了很好的效果。因此，目前还没有调整乡村规模的地方应根据发展变化的新情况积极开展调整，曾经进行过调整的少数省区有的乡村规模仍然偏小，还有调整的余地。同时，提高地方政府行政效率，决不能单纯依靠撤并行政区划建制，更重要的是要认真领会党中央、国务院的决策意图，科学合理地划分中央和地方、地方各级政府之间的职能，该由下级政府行使的职权，上级政府不要截留，该由社会自理的事务，政府不要包揽，一个行政建制只有管得少而精才能管得多而好。
（三）行政区划调整改革要总体规划，分步实施，适时调整。行政区划作为一个大的体制问题，调整变动牵涉面广、政策性强、影响大，必须科学规划、加强论证，防止调整变更的盲目性和反复性。由于历史原因和现实要求，现行行政区划格局需要调整创新的事项很多。为了确保每项行政区划调整的科学性，特别是为了使行政区划从总体到局部，都能更好地适应发展的需要和为全面建设小康社会服务。行政区划调整改革必须着眼实际特点，分步实施，适时调整，慎重稳妥地逐步进行，要确保社会的稳定。特别是边疆、民族地区的行政区划调整改革更要慎之又慎，即使是好的调整方案也要选择好的实施时机，否则容易引起社会的不稳定因素。
四、行政区划调整改革应着重把握的几个重要环节
（一）要站在战略全局的高度上考虑行政区划调整改革工作
行政区划问题既不是一个单一的区域面积问题，也不是一个单一的行政体制或经济体制问题，而是与国体和政体密切相关的综合性体制问题。作为中央管理地方的重要手段，行政区划是国家划分和配置地方各级政府职能的基础，它从政治体制和行政管理方面影响和制约着经济体制和经济活动，影响着区域经济的培育和发展，影响着资源开发、工业布局、城市规划等等方面。行政区划设置得是否科学合理，直接关系到国家管理机制能否顺畅有效运行、国民经济能否健康发展、生产力布局能否科学合理，关系到中央能否有效管理地方、地方能否充分发挥能动性和创造性。所以，对行政区划这个大问题，要从战略全局的高度上去考虑，要在整合区域、减少层次、增强活力、提高效率上下功夫。
（二）要从提高行政效能、节约管理成本出发，改革行政区划的层次与幅度问题。
行政区划的层次和幅度是行政区划体系的基本框架，是地方政府组织系统的基础。现阶段除了中央一级，地方的行政区划是三级制和四级制并存，大多数地方是四级制，即省—市—县—乡四级。为减少管理层次和中间环节，节约管理成本，提高工作效率，克服官僚主义，谒制腐败作风，应该科学合理地确定我国行政区划的层次和幅度。要从多级制向科学合理的层级制过渡的途径，通过对规模、层次不合理的行政区划进行适度调整，最终要达到精简机构，减少人员编制，节约管理成本，减轻财政负担，提高行政效率的目的，要重点解决管理层次过多和管理幅度规模过大的问题。
（三）要从适应城市化发展的要求出发，积极稳妥地推进行政区划体制的调整改革。
根据形势的发展，到本世纪二三十年代，我国需要从农村转移出来的农村富余劳动力大约有三、四个亿，城镇人口总量至少要翻一番，现有的城镇建制显然不适应时代发展的要求。城市化需要城市作为载体，城市人口的不断增多必然形成越来越多的城市地区。城市地区的经济社会结构和生产生活方式与农村社会有很多不同的特点，人口集中，经济社会结构复杂，行业门类众多，居民活动交往频繁，经济事务管理和社会事务管理需要实行与农村地区不同的管理体制和管理模式。市镇体制是从城镇地区的特点出发设置机构、确定职能、开展工作，从而能够更好地管理城镇地区的经济社会事务，加快城镇地区二、三产业的进一步发展。所以随着城市化的发展，我国城镇型政区会越来越多，必须新增一些城镇。同时改革完善城镇体系，逐步实现省直管县体制并建立城市群的协调机制，解决城市化管理层次、规模及布局不合理化的问题。
（四）要不断提高行政区划管理的法制化科学化水平
行政区划管理不同于一般的行政管理，行政区划设立、调整、改革的职权由国家权力机构和政府机构共同行使，一项行政区划的调整改革事项常常涉及到少则几百、几千人，面积几平方公里；多则数十万人口或数千平方公里地域政权的兴废，必须慎之又慎。因此，我们必须不断提高行政区划管理的法制化科学化水平，减少行政区划调整变更的盲目性和随意性。首先，是要制订修订行政区划设置标准，完善有关管理法规。使行政区划管理真正做到有法可依、有章可循、依法行政；要建立健全各项规章制度，规范完善审批程序和审批方法；加强执法和监督工作，确保行政区划工作严格依法管理。其次，是要总体规划，合理布局，增强行政区划调整的科学性。近年来，一些地方要求调整的行政区划事项有的缺乏科学论证，存在不同程度的主观随意性，甚至在同一地域，撤了又设，设了又撤。有的缺乏总体规划，采取头痛医头、脚痛医脚、零敲碎打、个案处理的方式来解决行政区划的紧迫问题，这就难免出现不够科学、不尽合理的现象。行政区划调整工作影响面较广，涉及因素较多，综合性较强，必须把行政区划调整工作当作一个复杂的系统工程，从总体上加强对行政区划调整工作的宏观指导，从全局出发进行科学规划。要在广泛、深入开展调查研究的基础上，科学论证，本着有利于经济发展，有利于行政管理，有利于社会稳定的原则，开展分层次、分阶段、分步骤的行政区划调整规划工作，为行政区划调整审批工作提供重要的依据。加强统筹规划和科学论证，做到区划调整工作变被动为主动，减少盲目性、随意性，增强科学性、客观性，保证行政区划调整工作稳妥有序地进行。
五、行政区划调整改革工作的基本方法
（一）认真组织调查摸底，从最基层开始进行科学论证是前提。首先，要采取自上而下与自下而上双向结合的方法，进行行政区划调整改革的情况调研，可由中央政府职能部门牵头组织，从国家、省直至乡镇一级的党委、政府、人大、政协和其它民主党派及城建、规划、环保、民政等部门的专家、学者组成调查组，从乡镇开始、从基层调查摸底入手，进行深入细致的调查研究，广泛听取各级各部门的意见建议，进行多方案的综合比较、论证，为行政区划决策提供科学依据。其次，还要详细弄清历史和现状，特别是行政区划体制对区域发展的影响，分析产生的原因，进而从区域经济可持续发展的角度论证行政区划调整的必要性、紧迫性，并构建新的行政区划模式和调整方案。调整改革计划方案，则先由上级拟定，并征求基层和各级的意见建议，在充分论证的基础上方可实施。调整大省、区级行政区划和撤销地级行政区划，应按照自上而下的原则进行，省区范围内县及县以下乡镇行政区划的调整，按照自下而上的方式进行调整、合并和精简。撤乡并镇工作，则由下至上逐级上报方案，主要依靠省级政府职能部门指导、县级政府和职能部门具体组织实施进行。
（二）科学合理地拟制调整改革计划方案是基础。要积极稳妥地做好行政区划的调整改革工作，为达到顺利实施、加快发展的目的，调整改革计划方案科学合理是基础。行政区划如何调整改革？调整改革以后中心区域如何确定？如何配置资源优势？配套政策措施怎样考虑？今后的发展思路如何调整确定？等等这些都必须着眼长远，立足现实，综合考虑政治、经济、交通、自然条件、历史沿革、民风民俗和是否影响人民群众生产生活等诸多方面的因素，力求科学合理，切实可行。可借鉴国外的经验，也可参阅历年来行政区划调整改革的一些好做法、好点子。
（三）严格报批程序，逐级上报调整改革方案，依法办事，依法行政是关键。要在充分调查论证的基础上，逐级上报调整改革方案。要按照行政区划管理，地名管理，民族区域自治等法律法规，依据财务、干部人事管理的政策规定，严格报批程序，依法办事，依法行政。由于调整省区的行政区划涉及行政等级、辖区划分、行政中心的确定以及政府机构、人事编制、财政分配等等极为敏感复杂的问题，其调整改革方案则由主管部门报国家批准后实施；撤地和撤乡并镇方案，则按文件政策规定逐级上报批准后实施。行政区划无小事，既要积极主动地开展工作，又要深入细致，慎重稳妥，充分发扬民主，做好每一环节的具体工作。方案一定要周全，决策一定要谨慎。在调整方案未定下来之前要注意保密；一旦方案成熟，形成了决策意见被报批下来，一定要果断实施，坚决执行。防止因工作简单而引发、激化矛盾，尽量使可能导致的不稳定因素降低到最低限度，确保社会稳定。总之，调查论证要深入、细致、民主，充分听取方方面面的意见，而决策实施一定要坚定、果断、集中，自上而下统一思想认识，坚决贯彻执行。
（四）及时调整完善发展思路是根本。调整改革行政区划是手段，促进当地的经济、社会可持续发展才是最终目的。行政区划调整改革后，上级职能部门要帮助当地政区党委、政府领导，及时研究分析调整改革后的基本情况，调整完善发展思路，充分发挥资源优势，切实转变工作作风，加快经济、社会可持续发展。只有这样，才能真正做到工作不断，才能巩固行政区划调整改革的成果；也只有这样，才能真正实现通过行政区划调整改革，促进经济建设、社会快速发展和维护社会稳定。
（五）制定出台配套政策措施是保障。行政区划调整改革后，势必会牵涉和产生一些很多实际性问题。譬如：原房地、资产、资源问题；原遗留下来的各种债权问题；干部、职工落实编制问题；富余人员下岗分流问题等。这些都需要国家组织、人事、劳动、国土、财政、民政、社会保障等有关部门，联合制定出台一整套合符行政区划调整改革的政策措施，以便较好地解决这些实际性问题，确保行政区划调整改革工作改得顺利和不留任何尾巴。
六、行政区划调整改革的重大意义
（一）具有加强地方政权建设的政治意义。行政区划属上层建筑范畴，省、区作为我国最高行政等级的地方政府，其调整首先要为国家和地方政权建设服务，在维护我国团结统一、社会安定中发挥关键层次的作用。要将省级政府建成权力与权威相结合的地方政府；同时，要在党中央的统一领导下，推进社会主义的民主政治建设和廉政建设；建立高效、廉洁、精悍的省级政府机构，并保障人民群众切实享有管理国家和社会事务的民主权利，积极参与监督政府工作。
（二）具有促进社会主义现代化发展的经济意义。个别地幅较大的省、区政区调整后，其新区域范围大小、界线划分，应尽可能地考虑与自然形成的经济区域相协调，逐步形成新的省级行政、经济区域，以便于组织经济运行，促进省级区域经济的发展与生产力的合理布局，并建设以新的行政、经济中心为核心，以交通、通讯为重点的网络体系，大力进行社会主义现代化建设和经济发展。
（三）具有加强民族团结，发扬历史文化传统，尊重各地习俗的社会文化意义。我国是个历史悠久、民族众多的文明古国，各个地方的民族、文化、历史、民俗、社会等都有较大差异。在特定的区域范围内，人们在长期的社会、经济、文化联系中互相吸收、相互融合，形成区域社会、文化的共同性。因而个别调整的省、区要充分考虑民族、历史、文化、民俗因素的影响，以加强各民族大团结，促进区域经济、文化、社会和人类的和谐发展，以达到共同繁荣富强的目的。
（四）具有利于环境综合开发、治理的自然生态意义。我国领土辽阔，自然条件复杂，江河湖泊众多，各大小河流流域是最基本的自然生态区域。行政区域划分应尽可能考虑到与自然生态区域相一致，与周围生态环境相吻合，而不宜互相割裂开来划分，导致影响生态平衡。以便有利于对行政区域内的江河湖泊实行统一规划、综合开发与治理，有利于协调整个河流流域上、下游之间、山区和平原之间的各种利益关系，化解因生态环境被破坏而引起的矛盾，促进区域可持续发展。
总而言之，要通过行政区划的调整改革，初步形成以区域经济为中心，多种交通网络为纽带，小城镇化建设为基础的战略新格局，促进区域人才流、物资流、信息流、技术流的发展，优化各种资源配置，健全完善多种功能，推行精干、高效的行政管理体制，减轻农民负担和政府财政压力。这些既有利于中央政府的宏观管理，又能够发挥地方政府的积极性，并有利于加强基层民主建设。概括地说，就是要使行政区划的格局与环境生态相协调，与资源永续利用相协调，与社会公平相协调，最终实现人口、资源、环境与经济、社会的可持续发展。
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发表于 2013-10-29 16:52
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