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对政府财政资源进行二次分配的方式，在政策中表述为“中心城区（含开发区、功能区）结对帮扶”。对国有企业资源进行二次分配的方式，在政策中则表述为“百企兴百村”。二者的牵头单位，都是市或县乡村振兴局。
坚持完善驻村第一书记和工作队制度，健全常态化驻村工作机制，是通过“中心城区结对帮扶”对政府财政资源进行二次分配的主要制度依托，其牵头单位是市委组织部、市或县乡村振兴局。驻村第一书记，通常由驻村工作队队长兼任。
因此，我们应将驻村第一书记和工作队制度，放入为实现共同富裕而开展的资源二次分配的总体战略布局中加以理解和考量。
调查了3个村的驻村工作队运行情况。其中2个村位于湖北省武汉市X区，1个村位于湖北省荆门市S县。
一、制度的延续性
如今在每个村庄调查，都会遇到乡村振兴驻村工作队。驻村工作队制度具有延续性。现在所称的“乡村振兴驻村工作队”，是对2021年以前的“脱贫攻坚驻村工作队”的承接。因此，我们需要打破名称更替所形成的时期界限，将两个时期的驻村工作队统一起来进行考察。
首先，从村庄的角度看，同一个村在不同时期有不同单位的驻村工作队驻村。市委组织部会根据各单位的财力，各村实际准备建设的情况，以及各村集体经济的造血能力、基础设施配备情况，对派驻单位进行5年一次的调整。当然，各单位的财力严格而言也不纯粹是各单位自身的财力，都属于自上而下的财政拨款。
在X区X街道的重点贫困村JJS村，现在的驻村工作队队长兼第一书记，从2016年10月就开始在JJS村从事驻村帮扶工作。而JJS村从2015年扶贫工作开始，就有来自W区税务局的干部开展驻村工作（W区为W市中心城区）。为了加强工作力度，从2018年开始，W区法院也加入JJS村的驻村工作，于是形成联合驻村工作队。
武汉市X区X街道WG村是2013年评上的重点贫困村，位于X区的东北角，是与另一个县级市交界的一块飞地，交通不便。2013年~2019年，都是W区人大、W区城管局和W区华中金融城管委会三个单位联合帮扶WG村。2020年，为W区人大、W区华中金融城管委会两个单位联合帮扶WG村。2021年，为W区机关事务中心、W区城管局、W区华中金融城管委会、武汉市城管执法委四个单位联合帮扶WG村。2022年至今，只有武汉市城管执法委一个单位帮扶WG村。
又如荆门市S县W镇CC村，2021年以前的驻村工作队来自县农机局，2021年以后调整为县财政局。
其次，从驻村帮扶单位的角度看，虽然全面乡村振兴的推进工作开展时间并不长，但同一个帮扶单位可能曾经帮扶过若干村庄，驻村工作队员也可能已经有了在不同村的驻村工作经历。比如，在WG村驻村帮扶之前，市城管执法委还在J区开展工作帮扶。2012年十八大之前，市城管执法委在JJS村驻村帮扶，后来在同属重点贫困村的XD村驻村帮扶了5年。
二、驻村工作队的选派和监督
驻村工作队的成员单位安排，具有层级性。在武汉市X区X街道调查的情况是：武汉市外的贫困地市州，由省派市直部门干部驻村；武汉市内的脱贫村，由市派中心城区（含开发区、功能区）的区直部门干部驻村，或由市派市直部门干部驻村；武汉市内的非脱贫村，由区派该村所在区的职能部门干部驻村，或没有驻村工作队驻村。在荆门市S县W镇调查的情况是：脱贫村的驻村工作队，来源于县直单位或市直单位（至少3人）；非脱贫村的驻村工作队，带源于镇直单位或县直单位。
驻村工作队的主要成员，虽然人事关系和福利关系仍在原单位，但在业务层面基本与原单位脱钩，每季度向单位汇报帮扶工作进展。他们平日就住在村里，基本要求是每周在村住满5天4夜。
驻村工作队的一般队员，在脱贫攻坚时期也需要日常性驻村。但进入2021年以后的乡村振兴时期，他们不再需要日常性驻村，工作重心回到原单位，只需要定期联络和慰问帮扶对象即可。
驻村工作队的派驻条件有哪些？根据来自区直部门的JJS村驻村工作队队长兼第一书记的介绍，被派驻村庄的工作队成员基本满足三项条件：一是党员；二是至少具备2年基层工作经验，如他本人曾在2010-2011年参加过“三万活动”；三是职级为正科到处级。而按照来自市直部门的WG村驻村工作队队长兼第一书记的说法，派来驻村的干部都是劳模型的干部，至少要“沉得下去，深入一线，有能力”，职级要求可能会宽松一些。在WG村，有的驻村工作队成员还是五一劳动奖章的获得者。根据来自县直部门的S县W镇CC村的驻村工作队队长兼第一书记的说法，优先选派退居二线、职级为副科以上的干部。据他估计，在S县，80%的驻村工作队成员都是退居二线的干部。
武汉市X区X街道JJS村是重点贫困村（户籍人口1138人，275户），驻村工作队主要成员共2名，分别来自W区税务局党建工作科、W区法院，他们都服从市委组织部和市乡村振兴局的调度安排，与原单位脱离了业务关系。W区税务局的那名干部，为驻村工作队队长，兼驻村第一书记。他在原单位是正科级干部，现年58岁。来自W区法院的干部，现年55岁。这2名驻村工作队的主要成员，平日就住在JJS村的村委会大楼三楼。据这位工作队队长兼驻村第一书记所言，他虽然家住X区Y街道，但每个月只回家1-2天。
在这2名主要成员之外，W区税务局、W区法院还分别在JJS村安排了不用日常性驻村的工作队员各12名，分别对口JJS村的12个脱贫户。这12名工作队员都是单位里各科所的党支部书记（每个科或所都有一个党支部）。
同属重点贫困村的WG村（户籍人口681人，在村人口200多人），驻村工作队主要成员共4名，全部来自武汉市城管执法委，分别为：现年57岁的二级调研员（2023年5月23日到WG村驻村）；现年28岁的控查违处科员（2022年8月到WG村挂职锻炼，为定向选调生，要求在基层工作2年，“一年村一年街”）；单位为市城管委环境科学院的48岁干部（2021年9月到WG村驻村）；单位为市城管委垃圾分类处理中心的58岁干部（2019年9月到WG村驻村）。他们在WG村每周都住5天4夜。遇到防涝压力大的梅雨季节，他们更会延长每周的驻村时间，在村日常性值班。
在荆门市S县，脱贫村和重点村的驻村工作队成员为2~3人，一般村的驻村工作队成员仅为1人。比如县财政局共下派了3支驻村工作队，所驻村都是美丽乡村示范村。其中1支派驻W镇的CC村（综合排名全县前10），成员共3人；另有2支派驻Z镇的ZC村（成员3人）、LD村（成员2人）。
在CC村，县财政局选派的驻村工作队成员为：现年56岁的局二级主任科员（正科），任驻村工作队队长兼第一书记；现年57岁的局二级主任科员；现年40岁的局一般干部（科员），是县财政局下面的国有资产管理局的事业编人员，其工作原为机关司机。据CC村驻村工作队队长兼第一书记胡Y介绍，他们驻村每周至少保证5天4夜。胡Y家住荆门市区，每周五下午5点后搭乘班车回家，每周一下午再回到村里驻村。驻村工作队成员请假一般不能超过1天。调研时，那名现年57岁的局二级主任科员正好处在为期15天的年休期间，到上海看望儿子和儿媳，这是经过市委组织部和市乡村振兴局批准的。
他们在驻村期间，可以获得每天100元的生活补贴，以及每月100元的车补。由于CC村统规统建的新农村集中居住区，还有空余的2层联排别墅，在CC村驻村的3名工作队成员共同住一套别墅，还可自种2-3分菜园地，水电费自付，
驻村工作队主要成员何以有动力积极发挥作用？在X区，各驻村工作队的工作推进和工作质量，主要由其选派单位和市委组织部负责监督。每个季度和每个年度，工作队主要成员都需要撰写工作总结，向本单位汇报对村帮扶的工作情况。每年年底，他们还会接受有关返贫发生率和项目收益率等指标达成情况的上级考核。
在S县，设在乡镇的乡村振兴办公室负责对驻村工作队进行监督。具体的监督方式是：每2个月对驻村工作队发布一次工作提醒，每季度对驻村工作队进行一次考核，每半年对全镇各驻村工作队进行一次排名，并将排名结果通报原单位，排名靠后的驻村工作队成员需要参加学习班。此外，县局也会对派驻人员每个月的学习计划、参加村支部活动的情况进行考核。县纪委也会对驻村情况开展明察暗访，比如晚上8-10点来驻村工作队的寝室查看工作队成员是否在岗。
三、主要功能：链接政府资源的二次分配通道
（一）收集民意，形成工作计划
收集民意，是形成本单位驻村帮扶工作计划的前提和基础。工作队收集民意有两种方式。一种方式，是与村“两委”、党员代表、群众代表、乡贤和德高望重者共同参与村里的“四议两公开”，在村书记的主持下商讨村级重要事项、重大问题。
另一种方式，是走访。驻村工作队员与村“两委”干部，基本每天都要到各村湾走访。WG村的驻村工作队队长说，他们4个工作队主要成员每天轮流分头转不同的村湾。他们将开展工作的技巧，概括为：“要多动嘴，问候老百姓，与老百姓交流”，“就当锻炼，闲庭信步”，不论年长还是年轻“都要对老百姓像朋友一样，不把自己摆在官位，以服务争取民心”。
在与群众的交流过程中，他们会发现有一些村民的诉求，是他们解决不了的。比如村民说希望通公交车，希望解决就近上小学的问题。但还有一些问题是可以争取解决的。比如自来水管水流不畅，电灯坏了，用电到不了田间地头，农作物缺少销路卖不出去，等等。他们收集了这些民意之后，就会有针对性地予以解决。比如，帮忙争取资金完善基础设施建设、拓宽农产品的市场销路、引入企业在高标农田的基础上开展机械化规模经营。
开会或走访收集的民意，最终会形成驻村帮扶单位的年度工作计划。在2021年以前，该计划称为“精准扶贫计划”。2021年以后，则更名为“乡村振兴计划”。虽然名义变更了，但计划内容并无实质性差异，基本都是围绕基础设施、环境整治、产业配套等方面展开。
市城管执法委2019年对XD村的“精准扶贫工作计划”，计划投入120万元，组织实施7个扶贫项目，具体分别为：主导产业投入（蘑菇大棚配套设施建设）10万元；党建投入25万元（建设党群服务中心）；水利设施建设25万元（扩塘清淤10口）；环境整治10万元（垃圾倾倒点硬化）；广场建设10万元；公厕新建15万元；出行路建设25万元。
再以市城管执法委2023年对WG村计划投入35万元的“乡村振兴帮扶工作计划”为例。WG村已有60亩黄桃产业园。2022年，驻村的市城管执法委在走访后认为需要充分发挥WG村的资源优势，于是引进12亩“金果园”（含村集体配套种植6亩）。为加强金果园和黄桃产业园的后续管护，提高果园抵御自然灾害的能力，满足农业生产需要，拟新建WG村四组水泵站一座、一组拦河坝一处（20万元），进行后续管理维护（3万元）。同时，大力整治村部至三、四组人居环境，对湾内道路、水沟、绿化进行提档升级，新建五组水冲式公厕一座（12万元）。
（二）对村争资跑项
从调查情况来看，驻村工作队可以被理解为推动“资源下乡”的项目制运行的共同参与者，促进了政府职能部门的项目生产效率，也在村干部的争资跑项之外增加了村庄获得项目资源的机会。
驻村工作队主要成员的主要作用，在于了解所驻村庄的工作计划，并以此形成帮扶工作计划，向本单位争取资金款项。每个单位都是独立的预算单位，有财务处。如果村里工作计划存在资金缺口，驻村工作队的主要成员会考虑尽量多地向所在单位争取资金。比如，JJS村为修建路灯、公厕、水井和通村公路2km，在预算资金中扣除X区交通局拨付的一部分项目款、村集体经济收入支持的一部分资金外，剩余的资金缺口就靠驻村工作队争取。驻村干部会让局里的分管领导、局长和副局长到JJS村现场考察，并确定资金拨付规模。这些资金拨付后，都将在整个村庄范围内专款专用。
S县财政局派驻CC村的驻村工作队队长兼第一书记认为，驻村工作相对单纯且轻松一些。在原单位，他每年都要去省厅争取项目资源，有类似比上年增加10%的考核硬指标。而驻村之后，虽然他也需要帮村庄争取资金，但争取的资金额度在一定程度上可以由自己去规划，没有硬性的任务要求。
按照武汉市乡村振兴局的规定，每个帮扶单位每年对村的帮扶资金不得少于3万元。但该规定并没有设定帮扶资金的安排上限。具体帮扶多少，就看帮扶单位自身的财政能力和村里工作计划的资金需求。对于脱贫村而言，虽然有的驻村单位是市直单位，有的是区直单位，但市直单位调动资源的能力本身与区直单位没有明显区别。不过，由于市直单位与组织部的距离近，在传达政策精神、落实文件要求方面的组织力度更大。
截至调查时，W区税务局从2015年开始已向JJS村输入资金149万，W区法院从2018年开始已向JJS村输入资金100万。2023年，W区税务局和W区法院，将分别向JJS村拨付20万元。曾经在WG村驻村的W区人大，2019年、2020年向WG村拨付25万元；曾在2019年、2021年在WG村驻村的W区城管局，这两年向WG村拨付的金额为12万元。相比之下，武汉市城管执法委的资金拨付力度更大，2021、2022、2023年分别向WG村拨付55万、104万、35万。
可见，市直部门的资金拨付规模与区直部门不在一个数量级。当一个村的驻村帮扶单位由市直部门更替为区直部门后，所获得的对口帮扶资金将明显下降。比如，XD村2019~2021年的唯一帮扶单位为武汉市城管执法委，这3年分别获得120万、120万、40万的帮扶资金。2022年，帮扶单位更替为W区城管执法局，获得的帮扶资金下降为30万。
而按照荆门市的规定，帮扶单位需要每年拨付所驻村运转资金不少于1万（脱贫村不少于5万）。以县财政局为例，该局为每个所驻村的固定拨款都是7万元，是村级每年可以自由支配的活钱。
除了向本单位争取资金，驻村工作队链接政府资源的能力，更多体现在向其他政府部门“跑立项”争取项目资金上。在荆门市S县，市县两级都可以设置自己的项目。驻村第一书记和村书记都在各自争资跑项。有能力的村书记主要运用私人关系，去县局争资跑项，甚至到省一级争资跑项，体现出较强的不受行政级别约束的化缘能力。而第一书记则主要利用所在单位与其他部门的关系，为所驻村争资跑项。通常是，各县局向省一级相应部门争资跑项，跑下来的项目被县一级重新打包，再由驻村第一书记向县级各部门争取项目资源。
以CC村的驻村工作队为例，驻村的3人形成了分工，驻村第一书记平时基本不参与对农户的走访，而是把工作重心放在向上汇报和争取项目资金上。CC村6组通村公路的拓宽工程概算成本需要100万，驻村第一书记利用单位关系，向县乡村振兴局、农业农村局和交通局分别进行汇报，他预计可以筹到60万：从交通局筹得项目资金30万；从乡村振兴局和农业农村局筹得项目资金30万。
（三）对户慰问监测
对户帮扶工作，是精准扶贫结束以后的后续工作，主要包括两个方面：一个方面，是定期慰问。脱贫攻坚时期建立的工作队员与贫困户的对口帮扶关系，延续到如今的乡村振兴时期。工作队员需要走访贫困户，为贫困户争取扶持项目。
以JJS村为例，来自W区税务局的12名队员，以及来自W区法院的12名队员，会以慰问、走访和电话联系的方式，与对口的12个脱贫户分别保持联系，按规定是每年不少于4次。在为脱贫户办事、解困之外，他们会为脱贫户送去价值500-1000元的物质性福利，比如酸奶、麦片、奶粉、粮油、水果等等。
另一方面，是返贫风险动态监测。驻村工作队需要日常性入户走访贫困户，进行信息收集和大数据比对，核查贫困户是否有房有车，是否存在住院返贫风险。脱贫线为每人每年纯收入达到7600元。目前，被纳入动态监测范围的案例，大多是因病住院。驻村工作队会根据其自费花销清单、医保报销清单、存款情况、房和车的拥有情况、打工情况，综合判断其是否存在返贫风险。如果存在致贫风险，驻村工作队会将其纳入动态管理，并安排相应帮扶措施。每个月，上级部门会向驻村工作队转交疑似有致贫风险的情况，让驻村工作队入户进一步核实。大多数情况是，驻村工作队入户核实后发现，并不存在致贫风险。
在为群众解决问题的过程中，驻村工作队员与群众更加亲近，会偶尔被群众邀约到家里吃饭，并由此产生一种自豪感。在人口外流、利益稀薄的农业村，由于村庄中的矛盾纠纷较少，更多是不需要太多工作方法和经验进行利益平衡的简单事务，年轻人对此也能有效驾驭。在WG村驻村的28岁市直单位科员就表示，驻村工作会为他带来实际的获得感，对基层社会的认识水平也不断提升。在问题解决后，一些村民会觉得“这孩子还可以”，进而消除了年轻人与群众打交道不能服众的传统问题。
四、驻村第一书记与村书记的关系
驻村工作队的队长，通常兼任第一书记。从第一书记制度的历史上看，第一书记制度产生的主要目的，最初是为了解决部分村庄党组织软弱涣散的问题，因此第一书记与村书记会形成一定的领导与被领导的上下级关系。但在如今，第一书记的派驻不再仅仅局限于党组织软弱涣散村。根据S县W镇调研，当地所有村都有驻村第一书记。
从对驻村工作队的考核项目来看，在他们的工作中，党组织建设方面的工作仅仅只占一小部分。第一书记的主要工作职能，在一定意义上已经被重新定位为链接政府资源的二次分配通道。
就调查的村庄来看，第一书记与村书记并没有直接的领导或指导关系，驻村工作队并不用去管乡镇对村考核的综合排名情况。用X区WG村驻村第一书记的话说，第一书记与村书记是互补关系。乡镇或街道对村的考核分为若干方面（比如W镇对村的考核分为7个方面），而驻村工作队主要只参与1个方面，即乡村振兴工作。
S县CC村驻村第一书记也强调，第一书记每个月会和村干部一起研究工作2次，平时会协助和配合村“两委”开展日常工作。有的村民看到第一书记是上级政府下派的，认为第一书记更能代表国家权威，因此在不满意村干部的纠纷化解方案的情况下，会主动去找第一书记。比如，CC村一户村民挖鱼池，挖出的淤泥堆在一旁把另一户村民种的树弄死了。在村干部的调解下，两户村民“没有协商拢，当事人不满意”，于是当事人三天两头找第一书记。第一书记安抚当事人的情绪后，开会通告村委副主任和治保主任，共同参与调解。
有些村民误读了政策，也会找第一书记对政策原意进行解释。比如，五保金政策规定，发放的五保金有部分金额打到本人账户、有200元打给监护人账户。当事人认为，200元也是自己应得的，监护人“拿我的钱，又从来不来看我”。其实，即使不存在监护人，200元也不会打给这个五保户本人。这就需要第一书记出面解释，村民才信服。
总而言之，驻村工作队虽然要和村书记共同负责组织方面的工作（比如带动WG村村干部和党员群众乡村振兴主题培训及实践），但更多时候是要会同村“两委”班子开展防返贫动态监测，落实脱贫政策延续工作，协助村“两委”按时申报脱贫户医保、助学、低保、残补、产业扶持等补贴，其中产业发展往往被列为驻村工作队的工作重点。第一书记的主要工作，是带领工作队成员收集民意，在形成工作计划的基础上链接政府资源以帮扶村庄及其群众。
五、驻村工作队面临的问题
第一，无法妥善应对“钉子户”和“难缠户”。在涉及拆迁、利益相对密集的村庄，村民的谋利意识更强，做好驻村工作的难度也相对更大。比如，有的拆迁户要求补偿40万，但政府只给补偿了20万，驻村工作队为了“一碗水端平”，也没办法满足这种拆迁户的诉求。有的残疾人，要求太多，让驻村工作队的队员“走不成”。一位驻村工作队成员说，“残疾人要你给他买内衣。他自己电脑不行了，我把单位里用了2年的电脑给他用，他要新的、轻便的电脑。如果你不满足他，在上面进行满意度回访的时候，他就说你从来没来过他家。幸亏我拍了照片，证明我确实帮扶了。”这样的“难缠户”不多，但是驻村工作队最怕遇到的。
第二，政府资源链接能力弱的驻村工作队被边缘化。因为每个村庄基本都有驻村工作队，村庄之间也会比较驻村工作队的资源链接能力。由于省派驻村单位、市派驻村单位、县派或区派驻村单位的帮扶经费之间存在多达几十万元的明显梯度差距，同级派驻单位也会因单位本身在政府内地位的核心与边缘之别而存在帮扶经费的多寡之别，那些为村庄贡献的帮扶经费相对较少、资源链接能力较差的驻村工作队，自然不受村干部待见。没有从驻村工作队那里获得多少物质福利的村民，也自然不会在满意度考评中为驻村工作队打多高的分，让驻村工作队的工作更为被动。
第三，乡村振兴局的督查结果可能让驻村工作队难以信服。乡村振兴局带着查找问题的心态下村督查，有些督查结果难以让驻村工作队成员认同和信服。比如，关于查岗。乡村振兴局下午3点到村督查，发现驻村工作队还在驻地睡觉，而其他村干部都在坐班。于是，督查人员对他们进行拍照后，通报他们上班时间在岗睡觉。其实，他们当天入户处理村民纠纷到中午1点，接近2点才吃上中午饭，2点多才休息，到3点自然还未起床。
又如，在返贫风险监测中，驻村工作队核实的状况是：农户家中有每月拿退休工资的退休教师，子女在外务工，家庭人均收入大大超过每年7800元的帮扶标准。虽然其中一位家庭成员因病自费4万多元，但驻村工作队也没有将其列入三类人员进行帮扶。而督查人员的角度是，认为该农户医疗费超过3万元，且其中2万多是借款，子女打工并不稳定，因此应将该户评为突发困难户。最后判定驻村工作队漏评，在考核中扣了很多分。驻村工作队成员对督查结果不服，反复向乡村振兴局进行解释和沟通都没有用。
可以进一步思考的问题是：
驻村工作队与共同富裕是什么关系？
各级政府部门派驻工作队驻村，一个主要目的是让驻村工作队发挥链接政府资源的作用，成为政府资源输入村庄的一个通道。政策的本意，是通过政府资源的行政性输入，缩小市场经济环境下的优势村庄与其他相对弱势村庄的经济差距。然而，由于驻村工作队本身选派单位的行政层级和政策地位存在差距，选派驻村工作队的结果，是将被认定为贫困村的村庄打造为新的政策高地，在“市场优势型村庄”之外又生产出一批“政治优势型村庄”。
然而，贫困村成为政策高地的现象本身，其正义性是值得讨论的。大部分普通村庄，既不具备市场优势，也不具备政治优势，驻村工作队的帮扶力度较弱。驻村工作队对政府资源的链接，在一定程度上异化了共同富裕的政策导向。
（冯川，武汉大学政治与公共管理学院副教授）
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发表于 2024-2-26 12:15
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