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“非洲领导层取经亚洲, 汲取五大治国经验”| 文化纵横
文化纵横《文化纵横》杂志官方账号04-08 07:59
刘海方
北京大学国际关系学院
【导读】自20世纪中叶以来，东亚和东南亚地区经历了翻天覆地的变化，经济蓬勃发展，而亚非其他地区却未能同步这一跃进。究竟是什么导致了这样的“大分流”？是自然资源的差异，还是文化背景的悬殊？本文深入探讨了这一现象背后的原因，并提出了独到的见解。
文章指出，非洲与亚洲的发展差距并非源于地理或制度上的根本差异，而在于非洲领导层缺乏类似于东南亚国家领导人的“发展意识”。
新世纪的非洲似乎正在摆脱“黑暗大陆”的旧有形象，经济表现愈发引人注目。多年的稳定增长使得曾经备受关注的“非洲粮食安全”问题得到了有效缓解。如今，非洲坐拥丰富的人口资源、地理优势和自然资源，又恰逢技术革新和城市化的有利时机。而作者认为，非洲在新世纪的发展在很大程度上得益于亚洲以及其他活跃的全球南方伙伴提供的新资金、技术和不同的发展思路与动力。在冷战期间，非洲遭受苦难，而亚洲则经历了一场关于增长、就业创造和发展的“热战”——一场领导力智慧的较量。非洲未能取得亚洲的发展成就，部分原因在于非洲过于依赖西方模式，无论是出于向往还是悲观。
作者建议，展望未来，非洲可以从亚洲学习到五大发展经验：首先是领导力和机制建设的优先性；其次是不成为历史的囚徒，即领导决策层要勇于承认并纠正错误；第三是将发展视为一项基本权利；第四是建设和整合；最后是保持开放性的同时，对国家进行适度控制。这些经验对于非洲的未来发展至关重要。
本文原载于《文化纵横》2024年4月号，原题为《南南合流：非洲如何成为下一个亚洲》，仅代表作者观点，供读者参考。
南南合流：
非洲如何成为下一个亚洲
《大分流：中国、欧洲及现代世界经济的形成》一书出版以来，有关中国近现代以来的历史和中国现代化进程的理解，终于得以走出“冲击-反应论”，作者彭慕兰因此被赞誉为“利用欧洲的发明（经济学）推翻了欧洲中心主义”。此书证明了并非因为欧洲人有优越的人种和文化基因，才可以打开人类通往现代经济增长的历史之门——实际上直到1750年，江南地区与西欧最发达的英格兰有着无数惊人的相似之处。欧洲得以首先跃入快速增长轨道，与煤炭资源分布的优越地理位置和美洲大陆的发现有绝对关系，二者使得欧洲不再走集约利用土地的道路，而转向了资源密集型产业的增长。
《大分流》的震撼作用和贡献是多方面的，其中之一就是启发众多学者以交互比较的方法，重思全球视域下世界各地得以转向现代经济发展的偶然、必然条件与具体历史动力，辨析现代化历程的时空禀赋要素变量及其挑战。全球史的重新研究和写作，还直接体现了人类对当下遭遇的种种全球危机和困境的关切。比如，既然20世纪前半叶盛行的所谓“科学种族主义”失去了合法性因而不能提供解释，那么与全球化相伴生的国家内部和国家之间的巨大不平等问题到底如何形成的？有没有解决之道呢？
▍亚非何以分流：发展要素禀赋还是文化？
1973年石油危机之后，非洲失去了独立初期的增长势头，并在20世纪80、90年代迅速滑入泥潭，成为世界上最欠发展的地区。Why is Africa so poor？不断有学者从不同角度加以讨论。早在70年代，沃勒斯坦开创“世界体系理论”，质疑当时流行的现代化理论有关“普遍发展模式”的可行性，说明了以民族国家为单元的原子式分析方法来研究发展中国家发展问题的局限。沃勒斯坦指出，自从非洲被裹挟进世界资本主义生产体系后，一直处于原料供应者的边缘位置，这一结构性视角是分析其发展困境的前提。
意大利著名学者乔瓦尼关于“非洲危机”的名篇与之一脉相承，指出尽管独立后非洲执政者存在治理失误，但非洲危机的成因也离不开它们相比于欧美和亚洲新兴国家的“坏运气”（bad luck），导致“坏运气”的根源，则是非洲在全球经济体系中的结构性困境——前殖民和被殖民时期便已形成。
但随着东亚、东南亚地区先后快速发生现代经济转型发展，这种“中心-边缘”论的历史条件发生了变化，曾经同为被殖民地和落后地区、走向独立的时间线接近的“亚非”（Afro-Asia）也出现明显的“大分流”的现实，启动又一轮比较区域主义的视角、提供有效的研究解释。哈佛大学罗宾逊教授从制度主义视角出发，强调殖民前非洲的政治、经济和社会制度条件就不支持非洲的发展，言下之意，恶性循环来源于非洲本土，不能揪住殖民经历不放。
2005年，莱顿大学一群学者开启了一个名曰“跟踪发展”（Tracking Development）的跨学科项目，超越前人将不同大洲或者地区进行整体比较的宏观方法，提取3个非洲国家（尼日利亚、肯尼亚和坦桑尼亚），分别对照变量相似度高的3个东南亚国家（印度尼西亚、马来西亚和越南），对不同时期的要素进行精细比较，最后得出结论：独立以来非洲与亚洲的大分流，不在于二者地理条件或制度禀赋不同，主要是非洲政治领导人没有形成东南亚国家领导人那样的“发展意识”（developmental intent）。尽管近年来“非洲豹”出现了与“亚洲虎”同样的活跃发展态势，但不能乐观估计非洲会像亚洲20世纪70~80年代那样快速进入“工业化转型”，根本原因在于“文化历史”不同，二者想象、酝酿自己通往现代化的道路也将大相径庭。
▍回归历史：非洲并非与“发展型国家”绝缘
然而，很多非洲学者并不同意将发展缓慢归咎于文化历史基因。最早开始自觉关注和参照东亚国家、亚洲四小龙来分析非洲发展问题的，是多年前英年早逝但今天仍被非洲人广泛赞誉的尼日利亚天才型学者克劳迪·阿克（Claudie Ake），他的交叉对比研究甚至早于学界有关“大分流”系列作品的跨洲际讨论。他早年就辛辣地批判西方社会学构筑的政治发展理论，作为知识论发挥着“帝国主义”的作用，使非洲的发展成为不可能。
在1996年的作品《非洲的民主与发展》中，阿克分析了殖民后非洲各国的多种政治和发展策略选择，指出20世纪70年代中期以来，政治领导人为了政权稳固而屈从于新自由主义的结构调整方案，由此开启了灾难性后果，导致1982年非统组织制定的《拉各斯行动计划》得不到实施，所以实际上“非洲的发展不是失败了，而是尚未真正开始”；至于发展的出路，只能是回到维生农业，以小农为社会主体，实现“以普通人为能量”的发展——而不是强调西式选举制度的简单政治逻辑，一如亚洲国家的经验所示。
出生于马拉维、享誉世界的非洲发展问题专家穆坎达瓦（Thandika Mkandawire），则更加旗帜鲜明地批判了20世纪末国际金融机构主导下“妖魔化”非洲国家、认为非洲自动与发展“脱钩”的流行论调，提出非洲国家不缺乏“追求发展”的宗旨和目标，其人文生态环境也并不与“发展型国家”天生暌违。第一代非洲领导人展示的正是“发展型国家”的领导力，执行了很多国家发展计划和政府主导的项目，只不过他们更多专注于政治方向的国家建设。新一代非洲领导人转而专注于经济方向的国家建设，不像第一代领导人那样将资本视作“外来控制”，虽然也经历了对新自由主义的抵抗，但最终“向市场力量致敬效忠”，选择拥抱资本和私有化，也因而重构了独立之初非洲国家采取的国家主导模式。
此后很多学者也指出，国际金融机构以非洲缺少文化土壤和制度性支持为由，诊断非洲与“发展型国家”绝缘。这显然是非历史主义的，忽视了全球资本主义霸权对非洲大陆的历史和现实的影响。
“发展型国家”（Developmental State）理论的提出，与强调“市场万灵”的新自由主义在全球如日中天的时代背景分不开——人们意识到了市场机制在最优化经济和发展方面的不足，认为在三种情况下需要国家干预：市场缺失需要创造、市场不利需要优化提升、公共产品缺失需要引导市场加入。很多学人因而发出“把国家带回来”（Bringing the state back in）的声音，并提出干预性的国家既不是社会主义，也不是自由市场，而是把私有财产制度和国家指导结合起来、有计划的资本主义发展型国家。
新世纪以来，“发展型国家”成为非洲研究的重要议题。穆坎达瓦认为，发展型国家既是意识形态性的，也是结构性的。国家的意识形态就是聚焦发展、实现良性增长、工业化、创造就业等结构转型目标；同时国家必须展现出计划和实施这些目标的能力，不受破坏性社会力量的影响，驾驭不同的政治经济动力，通过投资必需的基础设施和人力资源发展项目等，尽可能实现所计划的发展目标。已有研究成果显示，近年来非洲国家中取得最好发展成绩的，恰好是那些背离新自由主义正统学说、走上“发展型国家”之路的国家，比如埃塞俄比亚、毛里求斯和卢旺达。它们的典型特征就是允许国家参与经济活动，特别是向重要领域优先分配资源，具体案例因其发展的社会土壤不同而各有千秋，但共同点是都开启了本土工业化进程。
▍“国家俘获”：新自由主义恶果
正如曾经长期担任联合国非洲经济委员会秘书长的卡洛斯·洛佩斯（Carlos Lopes）所言，无论人们如何乐观积极地讨论和期待21世纪之后非洲的发展，总会迎头撞上“非洲冲突”这个词语，因为经济发展成果往往会被这片大陆上似乎更容易发生的冲突冲刷殆尽。非洲的政治怎么了？
非洲大陆经济的发展困境，是当下很多政治冲突和不安全因素的根源，而后者又会加剧经济困顿。2023年2月，联合国开发计划署（UNDP）发布了一份题为《走向极端主义：招募通道与解脱》的调研报告。报告长达158页，调查样本为8个近年来政治和安全局势存在严重危机的非洲国家（布基纳法索、乍得、尼日利亚、尼日尔、马里、喀麦隆、苏丹、索马里）中的2000名青年，其中1000多名受访者曾是“基地”组织、“博科圣地”、“伊斯兰国”等极端组织的成员，他们因为没有工作机会和基本生计来源而加入极端组织。这份报告强有力地说明，青年的极端化与阿玛蒂亚·森定义的贫困（不是每天生活标准是1.5美元还是2美元，而是作为权利和能力的发展机会的贫困！）存在直接因果关联。
更糟糕的是，2020年新冠疫情全球大流行使得生产和教育都被不同程度地打断，社会流动性降低、上升通道关闭；而2022年俄乌冲突升级导致的全球供应链断裂使得生活成本激增，加剧了非洲大多数城市和地区的政治经济困境，把更多绝望的青年推向了恐怖主义组织的怀抱，反过来又致使很多“后疫情时代”已经到了承压极限的非洲国家的社会和经济情况进一步恶化，暴力和不安全交织。与之相伴的，是军事政变现象在沉寂近二十年后再度显现，特别是在被称为“政变带”的萨赫勒地区。非洲在大众媒体中再次成为“易政变型国家”的代名词。
亨廷顿早在1967年的作品中就提出，“就军队本身去解释干政现象是说明不了问题的”“它是更加广阔的社会变迁的社会组成”。军事政变引发的“社会动荡和政治腐朽”并非根源于非洲独有的政治基因，而是其从传统社会向现代社会转型过程中的必然经历，是第三世界作为独立觉醒民族集体亮相世界舞台，开启变世求治、追寻现代化的历史进程的必经阶段，且在很长时间内都会如影随形；非洲国家要真正完成向现代的过渡，就需要“不断克服社会动荡和防止政治衰朽”，建立“强大政府”。
如前文所言，70年代中期以来的经济困顿，为国际金融体制的干预打开了方便之门，然而“万灵的市场”并没有如预期那样拯救非洲的经济。国门洞开引入全球资本，反而在很多非洲国家导致了“国家俘获”，即全球资本与本土各种地方、族群、宗教势力相结合，形成了纵横交错寓居在政府躯体内的各种利益集团，它们主宰了公共政策的方向，国家因此丧失了整合国家整体利益的能力和自主性。可以说，这正是新自由主义长驱直入，迫使国家“自断手足”，以致内外资本和权贵勾结的后果。
对于非洲现实困境的另一研究热点，是检讨与新自由主义携手并至的“有条件”援助，即非洲国家的民主选举；对“形式民主”的反思，已经成为学界对非洲长时段和广义“现代性”研究的新方向。以南非为例，种族隔离政权至今已覆亡20多年，但为何南非依然深度割裂？蒂文·雷迪（Thiven Reddy）的研究发现，南非政治具有两面性，表面上是1994年以来按照西方理想设计的“自由民主制度”，规律的大选、多党制度和各种人权规范，看起来完美无瑕；但实际运转的是一个经常诉诸暴力和冲突的非正式秩序，暴露出一个碎片化、充满派系斗争的政府和虚弱的国家，是典型的“非常政治”。现代非洲国家大都经历了传统政治体制被殖民统治强行割裂，大体继承殖民国家机器后又遭遇冷战时期的大国控制，以及新自由主义的进一步扭曲这一共同历史轨迹。可以说，代表性（或者说包容性）不足，是“非洲冲突”的症结所在。在当前发生内战、冲突的非洲国家，都可以看到掌权者背后的少数利益集团挟国家之名排他性地保护本集团的狭隘利益。
▍重建“发展型国家”：“转型发展”的非洲之路
新世纪以来，非洲似乎摆脱了“黑暗大陆”的魔咒，整体经济表现越来越亮眼。经过十余年的持续增长，20世纪后半叶国际忧虑的“非洲粮食安全”问题似乎也终于解决，国际粮农组织（FAO）2015年发表了《非洲粮食安全的前景前所未有过地光明》的报告，声称当年非洲的整体饥饿率相比1990~1992年的基线下降了31%；7个国家（安哥拉、吉布提、喀麦隆、加蓬、加纳、马里和圣多美普林西比）实现了联合国千年发展目标中的“饥饿率减半”目标。然而，好景不长，受新冠疫情与俄乌冲突的影响，人们对非洲发展前景的判断急转直下。长期担任联合国非洲经济委员会秘书长的卡洛斯·洛佩斯（Carlos Lopes）因此说，是时候反思关于“非洲崛起”的乐观叙事了。市场并没有自动将非洲带上持续增长的阳关大道；要做的是认真思考如何在“发展型国家”的带领下，走出依赖大宗商品价格走高而出现的表面经济增长繁荣，实现真正的“转型发展”。
洛佩斯认为，非洲经济的脆弱性源自以下几个方面。首先，在80年代开始的“结构调整方案”要求下，非洲被迫打开市场进行“自由贸易”。但非洲大多数经济体仍以资源或原料出口为主，面对海啸般涌入的全球产品，本土工业因缺乏竞争力而落败，陷入不平等的对外交换状态。尽管近年来非洲外贸伙伴越来越多元，大陆内部的贸易有所增长，与亚洲市场之间的贸易量也在提升，更少受制于传统欧美市场的控制；但在毫无政府保护的情况下，非洲以农业和采掘业为主的产品仍然时刻受世界市场价格波动的影响，且农产品不得不与享受大量补贴的发达国家同类产品赤膊较量。此外，发达经济体彼此之间建立了越来越多的自由贸易区，彼此的产品享受免税或低关税待遇，这意味着来自非洲的产品通常难以进入发达国家市场。
对非洲来说，新冠疫情和全球大变局既是危机的成因，也是变化调整的契机。非洲只有养活自己，不再被动依赖外来的粮食，实现能源自主供给，能自主制造民众需要的工业品，用好自己的资源，才能应对随时可能再次发生的外源危机叠加内部脆弱性的困境。实现以上目标，首先需要调矫畸形的外向型经济，让本土生产从依附于发达国家的消费经济链条转向服务于自身民众，其中最重要的是农业和制造业找到可行的方式生产本土大众消费的基本物品；其次需要实现经济多元化，摆脱与世界经济进行单一产品交换的脆弱性。
显然，非洲“转型发展”的含义不同于一般经济学家总结的“现代化转型”（如林毅夫强调的从低收入发展到高收入，同时完成从以农业或资源为基础向工业或服务业为基础的经济转型），也不仅仅意味着流行经济学所泛泛使用的城市化过程中的人口流动、人口出生率和死亡率降低等指标体系，而是特别指向纠正以往其外向型的生产与大陆民众消费之间完全扭曲的畸形经济模式。这个判断的现实基础是，非洲已经具备了一支受过良好教育的城市化劳动大军，具备了经济向更深的工业化方向发展的能力；更何况非洲本土具有丰富的矿产资源和农产品，加工业能够助力形成资本产品的生产部门，相关的科研技术和研发活动也不必从最基础做起，而可以通过进口技术来满足需要。换句话说，从人口条件提供的潜在人力资源基础而言，非洲具备发展的潜力，但关键是如何建立一个“有为政府”来规划这种“转型发展”，特别是用合理的蓝图规划与资金来指导、引领各方面的协同发展。
▍非洲式工业化：农业、工业和人口联动推进
非洲国家当下具备人口、地理条件和自然禀赋，又适逢技术变革和城市化交汇的机遇时代，可谓天时地利人和；但洛佩斯也强调，非洲在21世纪前20年的增长，只看重GDP和吸引国际大公司进入的资源条件，未能创造足够多的生产、就业机会，没能提高大多数人口生活水平。当务之急，还是通过转型发展来创造工作机会、增加收入和财富；而发挥农业发展的优越自然条件，以服务业和投资来带动农业转型，进而触发结构变革与增加就业机会，才是可持续的发展战略。提振粮食生产的最佳道路是“新绿色革命”，即以公私合作（PPP）模式将援助者、私营部门、农业生产资料供应者、农商、农产品加工者和零售商，都与农民连在一起；即使是边远山村，也有超市体系相连。
这种以农业、工业和人口联动的视角整体推进转型发展的战略，作为共识，已被写入非盟2014年提出的“通过农业加工业触发工业化”路线图。这显然是吸取了非洲大陆自独立以来的多种发展经验和教训，特别是独立之初盲目效仿现代化理论、片面追求工业进口替代（工业优先、牺牲农业）路线的教训——人口占多数的农村凋敝、出现人口“大迁徙”，涌入城市周边堆积成为“落脚城市”，即许多非洲国家普遍存在的城市贫民窟。而新冠疫情和全球大变局，恰恰叫停了这种“超级全球化”推动的恶性城市化进程，农村如何留住人口，不仅仅是农村如何喂饱自己、喂饱本国城市人口的问题，更是人类探讨如何公平合理地分配资源，允许人人可以体面、自尊并主宰自己的生活、可持续地永续发展的共同命题。
早在1954年，出任恩克鲁玛经济顾问的著名经济学家刘易斯就曾鲜明地提出“农村革命先于工业革命”的主张，并且认为资源有限的新独立国家，比如加纳，应举全国之力首先开展“成人教育”而非优先进行全面基础教育，因为农民亟须通过学习技术来发展农业。根据日本著名非洲研究专家、现任日本协力团研究所所长的峯阳一教授和其津巴布韦同事共同撰写的文章，与其等待国家自上而下解决土地不足、技术有限、市场阙如等发展瓶颈，非洲小农已经自发探索组建了生产和社会一体化的农民公社，这种自发的组织很可能是未来非洲解决“三农问题”的最终出路。
▍非洲的亚洲雄心
1905年，在非洲大陆历经400多年外来控制盘剥之后，杜波依斯在日本获得对俄战争的胜利后写下了黄种人已经觉醒、棕色人种和黑种人也应该觉醒的文字。对第一次打败了白种人的亚洲人的“发现”，给了这位泛非主义思想先驱莫大的希望和力量。回溯漫长的20世纪历史，亚非大陆，甚至普遍的全球南方国家的民族独立和追求发展之路，无时无刻不依赖于彼此关照、团结互助和互相的启迪学习。非洲新世纪以来的发展，很大程度上得益于亚洲以及其他活跃的全球南方伙伴所带来的新资金、技术和不一样的发展思路与动力；更重要的是，这些替代性力量彻底改变了非洲原本依附于北方大国的固化结构，使得世界呈现出“南南合流”、共谋发展的趋势。
但南方国家之间的合流，并不是一帆风顺、水到渠成的。不仅是因为面对北方大国环伺的国际环境，也因为南方国家内部缺乏对这种新的发展经验的认识与理解。前者如“南方委员会”（后称南方中心）主席尼雷尔就职时，需要不断向主宰世界的北方喊话：我们的目标主要是“支持南方”，而不是“反对北方”。后者，如肯尼亚前总理奥廷加为格雷格·米尔斯（南非智库布兰瑟斯特基金会负责人）与奥巴桑乔（尼日利亚前总统）、海尔马里亚姆（埃塞俄比亚前总理）等合作的新书《亚洲雄心》撰写的序言所示：“1968年，一个新加坡的访问团来到肯尼亚访问学习发展经验，因为那时候肯尼亚比新加坡发达。40年后，我和6个肯尼亚部长来到新加坡取经，这是很多个政府访问团中的一个，可惜没有什么报告写出来……”可能很长时间里，非洲人都对亚洲的发展半信半疑，依然把国际交往的中心放在北方国家身上。奥廷加本人也是直到2020年才认真地在文章中反思了亚洲的经验：
当然亚洲和非洲有很多差异之处，各自采取的道路应该有所不同。以新加坡为例，当1956年英帝国从苏伊士运河撤出军队、关闭岛上的军事基地，李光耀总理及其同事必须快速思考并创造性地行动：他们意识到他们人口有限、国内市场太小，必须吸引外来投资者发展外向型出口产业。韩国同样也处在一个非常困难的境地，因为必须要证明他们的制度比朝鲜正在推行的制度好。当非洲在冷战中受难，亚洲则经历了一场“热战”——一场关于增长、创造就业和发展的领导力智慧之战。东亚用30年获得了繁荣，非洲则大体上将30年的时间浪费在了沾沾自喜和冲突上。
值得思考的问题是，为什么亚洲有这样的紧迫感？为什么亚洲的领导人——你也许可以说他们并不总是民主的——却能够代表他们绝大多数公民，做出比独立以后的非洲国家领导人更好的决策？
非洲首富丹格特在该书的扉页上写道：“亚洲证明非洲没有理由贫困。”真正触动这些非洲精英的，也许如本书绪论所言：“亚洲在一代人的时间里使得10亿人口脱贫了，应该被定义为‘包容性增长’。那么非洲能够成为下一个亚洲吗？”作者们认为，过去的60年，非洲没有像亚洲一样发展，并不是因为缺乏智慧，甚至不缺乏“好心的专制者,而是各行各业都缺乏领导力，所以不能够将计划付诸实施，更不能辨别国家面临的风险并起而行动”。而当下迅速增长的人口要求非洲快速做出全面调整，时不我待，“利用、而不是丢弃危机”。
根据布兰瑟斯特基金会2019年的调查，44%的非洲人认为，非洲没有取得亚洲的发展成绩，是因为非洲人过于沉湎于西方模式，不管是向往还是悲观；28%的人认为，因为文化、语言和地理的差异，非洲对亚洲缺少了解；而67%的受访者都对非洲向亚洲学习充满信心。具体向亚洲学习什么呢？除了公认的中国的务实精神和基建先行以外，《亚洲雄心》把日本作为创新的样本、新加坡作为“转危为机”的样板、韩国作为激励竞争的榜样、马来西亚作为坚持并利用多样性的榜样、越南作为优选发展模式的榜样。整体而言，亚洲的5大发展经验对非洲有启发：优先领导力和机制建设、不能做历史的囚徒（主要指领导决策层敢于承认失误并调整）、发展是基本权利、建设与整合、开放性的国家但有所控制。
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发表于 2024-4-11 10:00
