冲突与秩序：农村集体经济组织成员合法权益保障与发展机制分析
2012-11-28 10:17:35 来源：舟山法学2012年第3期 作者：杜存安
农村集体经济产权制度改革的核心是必须依法保护集体经济组织成员的合法权益，在此基础上，实现农村集体经济增效和农民收入增收，使改革的成果惠及农民，促进基层实现社会和谐稳定。从法律与实务层面分析，当前在集体经济组织成员合法权益保障与发展工作中，有四个方面的冲突问题需引起重视。
一、农村集体经济组织成员合法权益保障和发展的主要冲突体现
农村集体经济组织成员首先是法律意义上的公民，其享有公民的合法权益，同时，作为集体经济组织成员，其又依照成村民组织法》、《专业合作社法》《村经济合作社组织条例》等专门法或规范性法律文件的规定，享有有别于城市居民的权益。相关规定为农村集体经济组织成员实现合法权益提供了依据，但由于法律具有滞后性、原则性等特点，以及适用与实施过程中出现的某些偏差，导致部分集体组织成员对自身利益保障、发展问题的反映比较突出，主要有：
1、成员资格界定：实际情况多样性与法律规定原则的冲突。农村集体征地补偿费、集体经济收益分配的前提工作是对农村集体经济组织成员的资格认定。《浙江省村经济合作社组织条例》规定六类户籍在本村人员为本村经济合作社社员，并对四类户籍关系迁出本村或者被注销的，应当保留社员资格作出了明确规定，同时又明确，对上述“规定以外的人员，履行村经济合作社章程规定义务，经本社社员（代表）大会表决通过的，可以成为本社社员或者保留本社社员资格。”浙江省人大常委会法工委的同志表示，考虑到农村实际情况的复杂性，用列举的方法很难穷尽所有的情况，必定会有遗漏；用概括的方法则给社员的界定带来太大的弹性。因此，立法工作者最终采取了实体性和程序性相结合的原则。虽然立法者对资格认定的难度作了提前考虑，但在多样性的实际情况面前，资格认定工作仍困难重重，往往一个合作社内就有几十种情形。在司法实践中，法院在认定资格时即使基于同一事实也会作出截然相反的判决。如在朱家尖福兴村村民徐某诉大洞番经济合作社一案中，原告徐某在50至70年代参加手工业社，户籍挂在被告村，手工业户与其他依赖土地生存的农户不一样，其享受商品粮分配，70年代末，手工业社解散，其以手艺为生，在二轮农村土地承包过程中未参与土地承包劳作。2007年合作社经村民代表大会讨论同意，决定对有关征地补偿费进行分配，徐某未被作为集体经济组织成员参与分配，后徐某提起诉讼。一审法院经审理后认为原告不依赖于村集体土地生产生活，故对原告参与分配征地补偿费的诉请不予支持，但二审法院经审理后认为徐某加入手工业社是集体经济组织的内部分工不同，不能以此推定其丧失了集体经济组织成员资格，因此判决对上诉人徐某的请求给予支持，可全额享受土地补偿款8500元。连法院在审理时有时也难以对资格认定作出一致性判决，可以想象要村民（代表）大会对相关资格问题作为符合立法精神的认定难度何其大。
2、资产处置决策：自治与法治的冲突。村民委员会组织法赋予了农村基层高度的自治权。村民委员会组织法规定，对从村集体经济所得收益的使用、征地补偿费的使用、分配方案等涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过，村民会议也可以授权村民代表会议讨论决定这些事项。在这一自治规定下，现实中产生了采用“少数服从多数”原则，通过集体表决的形式，对“外嫁女”、“入赘郎”等一些特殊群体或全额享受集体组织成员利益分配、或参与部分利益分配、或排除其参与利益分配的权益等不同方案安排。朱家尖香莲村村民刘某1962年与同村村民邱某结婚，在邱某病故后，1987年，刘某再婚嫁给一街道非农户籍的洪某，但其户籍仍在香莲村。2004年，在该村分配土地款时，据村民大会讨论通过的分配方案，刘领取了当年分配的土地补偿费，但要求被在自愿放弃参与村集体土地承包及享受其他各种经济分配一切待遇的承诺书上签字，到2009年，该村又对其他所获土地补偿费进行分配时，没有再考虑刘的分配份额。刘某就此纠纷起诉合作社，法院经审理后，认为被告的行为剥夺了村民应享有的分配权利，违反了法律、法规规定，属无效，遂对原告的诉请予以支持，判决被告村支付原告刘某土地补偿款1076元。在许多合作社开展土地补偿款分配、集体收益分配过程中，往往不乏类似违反宪法以及物权法、妇女权益保障法等法律，侵害特殊群体征地补偿权的案例。其实，村民组织法第二十七条明确规定村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，但由于对村民会议讨论决定事项缺乏严密的审查机制，特别群体的平等权被以村民自治的民主议事程序所限制或者剥夺。
3、合法权益救济：矛盾诉求多发与司法救济途径不畅的冲突。对农村集体经济组织与其成员之间因土地征用补偿费等之间的纠纷是否属于法院受理范围，在司法实践中经历了曲折的过程，一段时间法院对此类案件不予受理。2002年8月，最高法院立案庭对浙江省高院批复认为，农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。直至2005年7月，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》明确承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷和承包经营权继承纠纷等农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理。这一《解释》变堵为疏，给解决农村土地承包民事纠纷打开了重要的权益救济渠道，但司法实践做到的仍只是对部分权益的司法救济：第一，不是所有涉及农村土地承包纠纷案件都纳人直接受理范围，《解释》规定“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”；第二，因《解释》从 2005年9月1日起施行，在实践中对此前征地补偿费分配方案产生的村集体经济组织成员因征地补偿费分配纠纷提出的诉讼，人民法院不予受理；第三，该《解释》针对农村土地承包纠纷的五类案件，征地补偿费分配等以外的如集体资产收益、集体资产补偿款分配不属于《解释》所规定的分配纠纷审理范围，对此，合作社成员尚不能对集体资产补偿款、集体资产收益分配纠纷等提起诉讼，限制了社员主张权利的范围。
4、产权管理监督：利益意识增强与产权不清楚的冲突。一方面，农村集体经济组织的资源、资产、资金在属性是集体所有，传统中的管理模式始终存在产权制度模糊，产权主体不明确的制度不足，集体经济经营过程中无法避免地产生投资主体虚置、经济组织运行的责任不清、管理职能混淆、政社不分、监管不严，集体经济组织损害成员利益的行为易发多发等问题。如本市一农村集体经济合作社前几年将集体山林承包他人种植果树，在承包人投入巨资、今年果树开始收成时，一批村民提出该土块一部分系村民的承包地，村组织在未查清土地使用权、未办理村民退耕还林手续的情况下将承包地作为集体土地发包给他人使用，从而导致集体经济组织侵害村民土地承包权纠纷的发生。同时，主体虚置也致使集体组织对社区群众的凝聚功能降低，一些村民有据地守益的想法，对迁出农村有多重顾虑，影响到村改居等改革措施的推进。另一方面，在推进新渔村建设、小城镇改革、村改居工作、大岛建小岛迁以及调整农村产业结构的大背景下，农村集体经济组织成员对自己的“主体”地位由忽视转变为重视，对集体经济运行的态度由冷漠转变为关切，村民利益意识觉醒后随之增强了对自身权益保障和发展的意愿。两个方面之间的冲突，直接导致集体经济组织成员的诉请增多，农村基层矛盾多发，影响到农村社会的和谐稳定。在笔者所在检察院，今年上半年，受理的来自村民对集体经济组织、村级组织负责人的举报控告占信访量的20%。
二、依法构建农村集体经济组织成员合法权益保障秩序的建议
产生上述冲突，有的原因彼此之间是相互交织的，对解决冲突、建立秩序必须采用综合施治的方法。
1、深入推进产权制度改革。加强集体经济组织成员合法权益最基本的工作是要理清产权，因地制宜创新产权制度，扎实推进股份合作制改革。从改革的实践来看，农村集体资产股份合作制主要有两种类型，一类是企业型股份合作制，实行资金和其他生产要素的联合，并按照股份合作制的机制实施管理；另一类是社区型股份合作经济，是以农村社区型合作组织（如行政村、自然村）为单位，以土地的集体所有为纽带，把社区型合作经济组织的集体资产全部或部分折成股份，量化到每个成员，并参照股份制的治理结构进行管理、分配的制度。两种类型的共性是都具有集体经济合作特征，也有市场经济的股份制要素，但从两者的个性特点来看，企业型股份合作制在处理集体财产时采取折股变现的办法，使农民通过土地承包经营权入股产生经济效益，因此，从法律属性来看，其主要是农民专业合作社的一种组织形态，而社区型股份合作经济具有组织的社区性、管理的民主性、所有权的两重性（集体所有和村民所有）、经营的综合性、股东身份的两重性（即是村民又是股东），因此，其法律属性不是与村集体经济合作社相并列的合作经济形式，而是村集体经济合作社的一种组织形态，是村集体经济合作社组织形态的创新发展。在分析两类农村股份合作制形态和属性比较后，笔者认为从社会意义、影响和改革的难度来看，农村集体资产产权改革的重点和首要环节在于探索社区型股份合作经济。
从实践来看，目前各地进行社区型股份合作经济模式改革虽没有统一的版本，但主要做法是相通的，包括清产核资，一般对公益性资产、资源性资产以外的集体资产纳入折股量化范围；确认，确认集体经济组织成员的身份、集体经济组织成员的农龄等；分配，根据具体情况多样化设置股种，合理量化配股到集体经济组织成员，拟定股份经济合作社章程并制发股权证书；管理，设置股份合作制的组织形式，加强资产运作管理；收益，处理好消费与积累的关系，提取一定的积累后，按照各块股东所持股份进行分配。从这些做法及其发展前景分析，我们不难发现这种产权制度改革的优点：一是从权益主体地位上解决集体资产产权主体“虚置”问题，让股东了解个人在集体经济中所占份额，满足成员对产权的基本需求，吸引村民作为股东参与民主管理的积极性，有利于稳定人心，强化社区的凝聚功能；二是股改的确认和分配程序，细化做好对集体经济组织成员的身份界定工作，并按照公开、公平、公正的要求合理配置股权，有利于加强对弱势群众的保护；三是实现农村集体资产股份化，推进村级组织政企分开，完善资产管理方式，提高对资产的科学管理水平，强化对集体资产的保护；四是通过多元化管理股权的办法，解决村民合法权益的继承、转让等问题。以宁波市北仑区为例，对土地大多数被征用或将要撤村建居的村，其股权的管理模式原则上实行静态管理模式，在静态管理模式下，股权可以继承而不允许对外转让，继承人可以是被继承人的配偶、子女和父母，只在一定条件下股权可以内部转让，而其他实行半动态管理的村，股东农龄股可以继承和转让。类似管理股份这种方案，只要符合村民自治民主议事程序就有相关的法定效力，给村民自主处置自身权益多了选择。
2、强化行政审查机制。村民自治权是一把双刃剑，在制定村规民约的过程中，既可能体现民意，发挥群众的创造睦，又可能异化为借自治之名侵害适格成员利益，甚至成为个别人谋取私利的工具。因此，必须强化行政审查，防止自治权利异化。从行政管理而言，可以在以下方面人手强化审查：一是强化对村征地补款方案的审查，对有违法治原则的方案在实施前及时发现问题，化解矛盾。二是在即使不实施股权改革的情况下，也必须增强村集体资产规范化管理的工作紧迫性，在政府的主导下，开展清产核资工作，摸清渔农村经济合作社集体家底，确保“三资”账实相符。在摸清家底的基础上，建立渔农村集体“三资”网络监管管理系统，实行区、乡镇（街道）、村三级联网工程，运用现代农村财务网络监管管理系统，拓展服务功能，提高渔农村集体“三资”网络监管水平。去年，浙江省人民政府办公厅已下发了《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理的意见》，规范管理工作已被提上议事日程并正在抓紧落实。三是强化农村土地承包经营权流转管理，重点针对集体资源经营权承包案例，完善审查机制，防止在权属不清的情况下发包，纠正违背农民意愿强迫流转等侵害农民土地承包合法权益以及非法改变农用土地性质等行为。四是股改的方案审查。宁波市北仑区农村（社区）股份合作制改革是由北仑区政府统一制订政策在全区推行，在其他实行小范围改制的地方，相关方案也都由政府进行审查，如普陀区六横镇坦吞村股份制改革试点，相关分配方案由董事会提出，报社区、镇政府审核同意后，由股东代表大会讨论通过后执行。
3、加强权益救济工作。一是发挥调解机制作用。调解制度不仅仅是一套纠纷解决机制，在某种程度上它还起到了沟通国家法与村规民约在文化上的差异与阻隔的作用。在处理征地补偿费分配的过程中，往往会因为资源的有限性与利益的无限性的矛盾而产生各种冲突，此时当事人完全可以在和谐人权思想的指导下，结合当地的民俗习惯协商和解决纠纷。如朱家尖福兴村村民林某诉福兴村西荷合作社侵犯其社员权益纠纷案胜诉后，街道及时对近20名等待审理结果的同情形村民进行了调解处理，化解了纠纷，也减少了群众诉累。二是司法机关提前介人民主自治程序。在调研走访基层过程中发现，合作社对基层法律工作者及基层司法部门对村规民约、征地补偿分配方案等的制定和运行指导持欢迎和期盼心态。三是建立健全征地补偿仲裁机构。有关专家建议，国家国土行政部门根据目前征地补偿纠纷的专业性与复杂性，应该建立征地补偿仲裁机构。四是正确把握执法标准和尺度，优化此类案件处置的社会效果。在上面所举例的朱家尖福兴村村民徐某诉大洞吞经济合作社一案中，有徐某一样睦质的手工业户共有60人左右，而合作社成员为800名左右，不论哪方胜诉，败诉方都会认为已方的合法利益受到侵权，从而影响到两个利益群体之间的和谐。笔者不分析该案哪一判决更符合法律规定因而是正确的判决，但认为，在审理涉及群众利益的此类案件时，要充分兼顾执法办案的法律效果、社会效果、政治效果的统一，对敏感性案件要抓好审前执法尺度统一，加强上对下的审判指导，尽量减少在村民看来是出尔反尔的审理结果。五是强化法律监督，加强做好检察机关对相关案件民事案件的抗诉、参与再审调解、支持起诉工作，并依法对查处触犯《刑法》九十三条及相应解释规定的村基层组织人员贪污贿赂职务犯罪案件，深入开展农村合作社预防职务犯罪工作等，运用法律监督职能，加大依法保障村民的合法权益力度。
4、完善权益保障与发展立法。主要建议：一是因为法律的原则性特点，实际情况多样性与法律规定原则的冲突还将持续存在，但从立法层面不是不可作为，可以建议参照《浙江省村经济合作社组织条例》第十八条的立法技术，作出类似“在同一县区内因婚姻而发生户籍关系变迁但仍保留原籍社员资格”的规定，打破富村户籍受人青睐的格局，在一定范围内实行户籍与社员身份的脱钩。事实上，宁波市北仑区在股改时就有过人口股不因持股人在区内的户籍关系变动而取消这样的规定。二是适度扩大司法机关受理集体经济组织成员诉请案件的范围，除了受理征地补偿费分配纠纷之外，加大对集体资产收益分配类纠纷的受理范围。如六横镇坦番村的土地征用款不是直接分配给被征地的村民，而是以置换方式，把土地征用款置换成街面房和写字楼作为村经济合作社的物业资产，并由此在股改中设置了土地置换资产股，对今后可能产生纠纷，属征地补偿费分配纠纷和集体资产收益纠纷的交织，而依据目前法院审查农村征地补偿费分配纠纷案件的相关规定来审理案件，可能会出现法无明文规定的问题。三是在社区型股份合作经济模式改革进人发展期，有必要完善相关立法，保障股份合作制的深入探索，并明确对村民股东的法律保护原则。
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发表于 2013-4-30 17:50
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