四荒”的承包范围和应遵守的法律规定

以言代法 · 发表于 2013-4-29 11:32

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我国农村土地承包法将农村土地承包确定为家庭承包和其他方式
的承包两种。按照不同的标准，农村土地的承包方式通常有两种分类
方法：一类是按照承包方的不同，可以分为以家庭为单位的承包以及
联户承包、专业队（组）承包、个人承包等；另一类是按照承包方法
的不同，可以分为按人（劳）平均承包、招标承包、拍卖承包、公开
协商承包等。农村土地承包法第44条规定：“不宜采取家庭承包方式
的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商
等方式承包的，适用本章（即该法第3章）规定。”从这一规定可以
看出，“四荒”承包属于“其他方式承包”的范畴，并应遵守与之相
关的法律规定。

　　“四荒”的承包范围和应遵守的法律规定

　　1999年国务院办公厅发布的《关于进一步做好治理开发农村“四
荒”资源工作的通知》（以下简称《通知》）中明确指出，“四荒”
是指荒山、荒沟、荒丘、荒滩（包括荒地、荒沙、荒草和荒水等）。
“四荒”必须是农民集体所有的、未利用的土地。下列土地不得作为
“四荒”进行承包：1、农民集体所有的耕地、林地、草地；2、属于
国家所有的未利用土地；3、有林地。其中，农民的自留山、责任山
也属于林地，不在“四荒”之列；4、“四荒”的承包不包括属于国
家所有的地下资源（如矿产）和埋藏物；5、土地的权属不明确、存
在争议的，由县级以上人民政府依法确认权属，在问题未解决之前不
得作为“四荒”承包。承包人承包“四荒”进行治理的，治理开发的
规模要适度。要根据本集体经济组织的“四荒”资源状况和承包方的
经营能力，确定每一个承包人承包“四荒”的面积，既承认不同承包
人的经营能力的差别，允许不同的承包人承包经营不同面积的“四荒”
，不搞平均分配，又要注意防止承包面积的差别过于悬殊，引发矛盾。
集体经济组织内部一些农户没有经营能力（例如没有足够的资金、技
术和劳动力），不能承包的，实际上失去了承包经营“四荒”土地的
权利和机
　　会，可以通过农村土地承包法规定的“四荒”土地“先折股、后
承包”等方法，对这部分成员给予适当的补偿。
　　农村土地承包法第46条第2款规定，承包“四荒”的，应当遵守
有关法律、行政法规的规定，防止水土流失，保护生态环境。按照国
务院办公厅《通知》的要求，承包“四荒”进行开发治理，应当以保
护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为主要目标，以植树
种草为重点，按照土地利用总体规划合理安排农、林、牧、副、渔各
业生产。承包“四荒”涉及农业资源的各个方面，必须遵守有关法律、
行政法规的规定。例如，按照水土保持法的规定，不得在25度以上陡
坡地开垦种植农作物。在5度以上坡地上整地造林、抚育幼林，垦复
油茶、油桐等经济林木，必须采取水土保持措施，防止水土流失。按
照土地管理法的规定，开垦“四荒”的，禁止毁坏森林、草原开垦耕
地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。按照水法的规定，不得围湖造地，
不得围垦河道。按照农业法的规定，禁止毁林开荒、烧山开荒、围湖
造田以及开垦国家禁止开垦的陡坡地。按照森林法的规定，禁止毁林
开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为等等。这些都是承包
“四荒”必须遵守的法律规定。

　　“四荒”能由“外人”承包吗

　　为保护集体经济组织成员的权益，农村土地承包法第47条规定，
以其他方式承包“四荒”等农村土地的，在同等条件下，本集体经济
组织成员享有优先权。与此同时，为搞好“四荒”的开发利用，该法
又在第48条规定，“四荒”等土地可以承包给本集体经济组织以外的
单位和个人。发包时，应当在对承包方的资信情况和经营能力进行审
查后，再签订承包合同。也就是说，本集体经济组织成员以外的单位
和个人承包“四荒”等土地，必须具备以下两个条件：
　　1、取得本集体经济组织大多数成员同意。发包方将农村土地发
包给本集体经济组织以外的单位和个人，应当事先获得本集体经济组
织成员的同意，并经乡（镇）人民政府批准。具体来说，就是必须首
先获得本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之
二以上村民代表的同意。之后，还应报乡（镇）人民政府批准。
　　2、对本集体经济组织以外的承包人应当进行资信调查。“四荒”
由本集体经济组织以外的单位和个人承包的，发包方通常不了解其资
信情况和经营能力。为防止承包人虚假承包、包而不治，甚至转手渔
利，发包方在签订承包合同之前，应当首先审查承包人的资信情况和
经营能力，看承包人是否诚实可信，有无足够的资金或者筹集资金的
能力，有无转手渔利的意图等。确信承包方资信良好、有充分的经营
能力之后，才能签订承包合同。

　　“四荒”的承包合同和承包费

　　“四荒”的承包，既包括长期（如30年、50年、70年甚至更长）
的承包，也包括短期的、临时性的承包。按照有关规定进行“四荒”
承包的，为避免和减少纠纷，都应当签订书面承包合同。但在实践中，
有些承包人在短期或者临时承包面积较小的“四荒”时，没有签订书
面承包合同，当事人的权利义务主要依靠口头约定，对此也应当予以
承认和保护。以书面形式约定双方当事人的权利义务时，应当按照自
愿、公平、平等协商等原则。但是，双方当事人约定的合同条款不得
违反法律、行政法规的规定。如水土保持法第25条规定，水土流失地
区的集体所有的土地承包给个人使用的，应当将治理水土流失的责任
列入承包合同。农业法第54条规定，发展农业必须合理利用资源，保
护和改善生态环境等等。
　　关于“四荒”的承包期限。“四荒”一般都是自然条件比较恶劣、
难以开发利用的土地，治理难度大，治理费用高，投资收益期限长，
只有规定较长的承包期限，才能调动群众开发治理的积极性。国务院
办公厅的《通知》中指出：“四荒”使用权承包、租赁或拍卖的期限，
最长不超过50年。因而，在此之前已经按照中央有关精神和地方人民
政府的有关规定确定的承包期，包括一些地方将承包期确定为60年、
70年甚至100年的，目前仍然有效。但今后实行“四荒”承包的，承
包期限不得超过50年。
　　承包费是“四荒”承包合同的一个关键条款。承包费的确定应当
公平、公开。根据农村土地承包法的规定，以招标、拍卖方式承包的，
承包费应当通过公开竞标的办法确定；以公开协商等方式承包的，承
包费可由双方议定，但必须公开，接受集体经济组织成员的监督。承
包费属于本集体经济组织的集体资产，承包费资金的使用应当由集体
经济组织决定，不能由个别人说了算。承包费的账目应当公开，只能
用于“四荒”等土地的水利设施建设、植树造林、种草和小型农田建
设，任何单位和个人不得平调、挪用，不准用于非生产性开支，更不
准平分到户。

　　“四荒”承包经营权能否流转

　　根据农村土地承包法第49条的规定，通过招标、拍卖、公开协商
等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证
等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押
等方式流转。对于“四荒”承包，为了更好地调动广大农民群众和社
会各方面治理的积极性，切实保障承包人的合法权益，按照国务院办
公厅《通知》的要求，“四荒”承包完成初步治理后，依法分别由县
级以上人民政府发放土地承包经营权证、林权证等证书，确认承包方
的土地承包经营权或者“四荒”使用权。承包方依法取得土地承包经
营权证、林权证等证书的，即享有物权性质的土地承包经营权或使用
权。依据物权法原理和农村土地承包法第二章第五节关于土地承包经
营权流转的规定，承包方已经依法取得土地承包经营权证、林权证等
证书的，应当允许其土地承包经营权依法流转。因此，以其他方式承
包农村“四荒”的，承包方只要依法取得了土地承包经营权证、林权
证等证书，其土地承包经营权就可以依法采取转让、出租、入股、抵
押或者其他方式流转。

　　“四荒”承包经营权应如何继承

　　根据农村土地承包法第50条的规定：“土地承包经营权通过招标、
拍卖、公开协商等方式取得，该承包人死亡，其应得的承包收益，依
照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。”根据
这一规定，“四荒”承包经营权及承包收益的继承问题可以分为两种
情况：一种情况是，在承包期内，承包人死亡的，承包人应得的承包
收益，属于死者的遗产，应当依照继承法的规定，由其继承人继承。
另一种情况是，在承包期内，承包人死亡的，承包人的继承人可以继
续承包。在这种情况下，承包人的继承人既可以是本集体经济组织成
员，也可以是本集体经济组织以外的人，对此没有限制。这一点与家
庭承包不同。关于“四荒”承包经营权的继承，国务院批转的《农业
部关于稳定和完善土地承包关系的意见》中还明确指出，承包人以个
人名义承包的土地（包括耕地、荒地、果园、茶园、桑园等）、山岭、
草原、滩涂、水面等，如承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承
人可以继续承包，承包合同由继承人继续履行，直到承包合同到期。

　　“四荒”承包的两种方法

　　根据农村土地承包法第46条第1款“荒山、荒沟、荒丘、荒滩等
可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将
土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或
者股份合作经营”的规定，“四荒”承包可以采用以下两种方法：
　　1、直接通过招标、拍卖、公开协商的方式承包。“四荒”承包
的常见办法是，直接实行招标、拍卖、公开协商等承包，将“四荒”
承包给有经营能力的承包人（不论承包方是集体经济组织成员还是其
他单位和个人）。实行这种方式进行承包的，都必须做到公开、公平、
公正。承包的方法、程序和承包过程，都要向群众公开，特别要向本
集体经济组织成员公开，决不能在大部分集体经济组织成员都不知情
的情况下进行承包，更不能将招标、拍卖、公开协商变相搞成私自承
包。
　　2、将“四荒”土地承包经营权折股分配后承包。土地是农民的
命根子，是广大农民特别是贫困地区农民最基本的生产资料和最可靠
的生活保障。“四荒”承包的承包期限长，直接关系农民的长远利益
和今后的生活保障。因此，“四荒”等土地应当尽可能承包给本集体
经济组织的成员。即使由于种种原因不能承包的，也应当以某种形式
给他们一定的补偿。基于此，农村土地承包法规定可以先将“四荒”
的土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员，然后再实行承包经
营或者股份合作经营。其中，实行承包经营的，本集体经济组织成员
以其土地承包经营权的折股，分享承包费等收益；实行股份合作制经
营的，本集体经济组织成员从经营收益中获得股份分红。这样，不管
集体经济组织成员是否承包“四荒”等土地，都能够以股份分红的形
式获得一定的利益，这既有利于保护集体经济组织成员（特别是没有
承包能力的成员的利益），也可以避免集体经济组织以外的承包人与
集体经济组织成员之间产生一些不必要的纠纷，影响“四荒”的治理。