地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范,这是由政府的性质决定的。政府存在的全部理由,就在于它必须保障公民的自由与权利,并提升全民的公共福祉。政府的所有权力都来自于民众的授予(转授),政府在行使管理权限时也必须以民为本,依法而为。
地方政府规章设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范,一方面侵犯了立法权的领地,另一方面也直接侵害了民众利益。这种“越权立法”因通常伴随着对现有法律规定的突破,而成为“法制统一”原则的巨大阻碍。
“法制统一”是宪法第5条所确立的一项基本原则,违反这一原则即意味着违宪。无论是地方政府,还是地方规章,都应坚定不移地奉行“法律至上”,将法律奉为自身活动的指引,模范维护国家法制的统一。任何与宪法和法律相冲突的“地方立法”都是与法治原则背道而驰的。也只有各级政府模范地遵守法律,才能让人们真正形成对法律的合理预期。
虽然立法法上有“授权立法”的口子,但“授权立法”内容同样不应限制公民出行、购物、贷款等基本权利与自由,否则就是对立法精神和法律权威的挑战。如不能及时终止地方政府在规章制定上的“有权就任性”,则在法律权威流失之后,依法治国也将陷入泥沼。
近年来,破坏“法制统一”的地方政府规章屡有可见,立法法修订草案能够关注到这一现状,凸显出的正是立法者的问题意识。对部门利益法制化的立法回应,是个难能可贵的进步。以规范地方政府规章制定权限的方法,预防和遏制地方政府“有权就任性”理当积极推进。而立法法修订的另一个议题也蕴含其中:如果地方政府仍要任性地随意立法减损公民权利,立法法该咋办?
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