成都新都区探路公立医院法人治理

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　　文/《瞭望》新闻周刊记者 董小红

　　基层公立医院综合改革是当前医改关键环节。建设公立医院法人治理结构，又是探索公立医院改革的重要任务。

　　绝大多数公立医院都有不同程度的政府投入，这些投入在公立医院的运营费用中往往只占较小比重，因此，政府对公立医院“既办又管”，但常常“办不了也管不好”，造成公立医院运行机制上“管办不分”的痼疾。

　　《瞭望》新闻周刊记者近日在四川新都区调研获悉，该区自2012年探索基层公立医院法人治理改革，通过构筑外部支撑体系、优化内部运营管理，不仅释放了医院的内生活力，也促进了基层医院对公益性的回归。

　　基层公立医院能够实现法人治理改革吗？在推进法人治理改革的过程中，基层公立医院需要破除哪些“梗阻”？

　　掀开“天花板”

　　政府管理部门与医院之间责权边界不清、医院内部行政化色彩浓厚，是公立医院的顽疾。

　　2012年8月，新都区第二人民医院着手探索公立医院法人治理机构建设，由理事会、管理层、监事会组成法人治理决策、执行、监督机构，医院的对外拓展和内部管理由此变得更为自主。

　　新都区第二人民医院院长刘旭东告诉本刊记者，法人治理的核心是在决策层、执行层、监督层等利益相关者之间，对其权力和利益的分配与制衡关系做出制度安排，以保障医院决策民主、科学，运行规范、可控，监督实时有效。

　　据本刊记者了解，新都区第二人民医院首届理事会由医院院长、职工代表、卫生行政部门代表、服务对象代表等7名理事组成，作为医院的决策机构，负责对医院重大事项作出决策；管理层由医院院长、副院长组成，是理事会的管理执行机构，负责执行理事会的各项决策；监事会由法律顾问、区工会主席、医院职工代表等5名监事组成，负责对医院实行民主监督。目前该院已顺利组成第二届理事会、管理层、监事会，并且第二届监事会还吸取经验，将监事会成员由5人增加到7人，以更好地监督医院的决策执行。

　　李雪是新都区第二人民医院的工会主席，从2012年8月开始，她担任该院第一届监事会监事长，承担监管医院运行的责任。“以前只需要干好自己的工作就行了，现在还要随时关注医院的发展，不能只顾自己的‘一亩三分地’，还要考虑到全院的未来。”李雪说。

　　新都区第二人民医院第一届理事会理事长田新说，医院建立了年度报告制度，对医院的重要决策、计划与目标完成情况、财务状况进行年度报告，群众要参与评议。

　　刘旭东的表述更为直接：“院长一个人说了不算，对院长也是一种保护和关爱，杜绝了权力的滥用。”

　　为了下放法人自主权，新都区卫生行政主管部门在管理中只负责“定方向、重监督、看结果”，重大事项决策权下沉到理事会。比如，在人
事权方面，理事会拥有院长推荐权，院长拥有副院长提名权，管理层拥有中层干部任免权和人才引进自主权；在财权方面，理事会拥有50万以内设备购置决定权和内部绩效考核分配权。

　　刚刚就任新都区委办主任的卫计局原局长黄礼鐏评价说，法人治理框架的构筑，为政府部门下放权力搭建了平台，确保了政府部门实实在在地下放权力，让医院实现业务拓展和内部管理上的自主决策、自主发展。

　　刘旭东举例说，由于医院编制紧缺，招人有名额限制，因此专业技术人才紧缺一直困扰医院发展，只能聘请临时工作为权宜之计。法人治理结构改革后，新都区创新性地探索建立“基本编制＋备案编制”的用人制度，重新核定新都区第二人民医院编制480名（基本编制380名，备案编制100名），并且“备案编制”人员与医院签订劳动用工合同，同工同酬，逐步实现从身份管理向岗位管理的过渡。

　　据刘旭东介绍，实施“备案编制”后，该院重新核定岗位数，增加了13个高级职称、52个中级职称，由于编制增加打通了职务晋升通道，极大调动了医务人员的工作积极性。

　　在内部收入分配机制上，新都区打破过去的“大锅饭”模式，树立多劳多得的绩效考核办法，同时增加医院人员经费支出，提高医护人员待遇。数据显示，2015年，新都区第二人民医院医务人员平均工资较2012年增加13%。

　　新都区第二人民医院医生雷泽飞告诉本刊记者：“多劳多得、优绩优酬，是比较公平合理的收入分配方式，这种制度让员工的积极性高涨。”

　　新都区第二人民医院康复科主任陈邦忠说，以前科室收入分配有“封顶线”，干得再多也不会多拿一分钱，改革后没有这层“天花板”了，大家的积极性都被调动起来了，科室医护人员平均收入都上升了，他自己也比改革前每月增加了一千多元的收入。

　　群众的“获得感”

　　新都区推行法人治理改革，让医院和医护人员“轻装上阵”，也缓解了区域内群众“看病难”、“看病贵”，群众的医改“获得感”增加。
　　改革后，在医院考核体系中，新都区将公益性和运行效率放在核心位置。用黄礼鐏的话说，控制医疗费用、提高医疗质量和服务效率、社会满意度成为考核的主要“硬杠杠”，并且考核结果与医院管理层的任免、奖惩、医院财政补助、总体工资水平挂钩。“这就倒逼医院提高效率，提升服务质量，从以前追求药品利润转变为注重医疗服务，形成良性循环。”黄礼鐏说。

　　另据本刊记者了解，新都区目前已经引入专业的第三方考核机制，将对辖区内公立医院进行社会满意度调查，对包括诊断是否准确、药品使用是否合理等在内的医疗服务水平进行量化考核。

　　这意味着，沿着法人治理的改革，一套全新的基层公立医院考核机制应运而生。

　　在医院内部运行管理上，新都区的改革进一步强化了质量和效率。据刘旭东介绍，医院建立了医疗与行政分工协作的运行机制、以成本质量控制为中心的管理模式，力求优化服务流程。同时，医院还健全监督评议制度，如果理事会造成决策失误，也要承担相应责任。

　　新都区第二人民医院的改革让群众得到了实惠。2015年，该院医药占比较2012年下降6.87%，抗菌药物采购价格平均下降56%，共实现药品让利1527万元，门诊、住院患者次均费用分别为131.17元、5557.89元，均低于成都市区级公立医院平均水平。

　　在新都区第二人民医院试点的基础上，2015年年初，法人治理在全区公立医院推广试行，包括新都区人民医院、区中医院、区妇幼保健院在内的４家区级公立医疗机构全部启动法人治理改革。

　　一年多来，该区区级公立医院业务收入、门急诊人次、住院人次较2014年分别增长14.41%、19.89%、7.07%，区外就诊人次较2014年大幅减少，住院人次下降45.7%、门诊人次下降32.2%。

　　新都区人民医院院长古翔儒说，在四川大学华西医院有关人士的帮助下，该院系统、集中梳理了运营管理流程，成立导医服务中心，为病人提供入院前后的“一条龙”服务，并成立基层医院运营管理部，对医院各管理运行环节“挑刺”，群众普遍反映看病更方便了。去年，该院还首次承办了全国首届县级公立医院综合改革研讨会。“这是以前根本无法想象的事情，改革让我们尝到了甜头，有了盼头，也激励我们更加积极前行。”古翔儒说。

　　数据显示，通过四川大学华西医院两年多的扶持，新都区人民医院收治危重病人增加了70%以上，疑难杂症病患救治能力明显提升，正朝着打造“城北华西”的目标努力。

　　构筑外部支撑

　　在法人治理结构建设中，改革涉及到的机构编制、人事管理、收入分配、医疗保障和财税政策等方面，面临矛盾多、困难大，任何一个方面处理不好，都会直接影响改革的进程。

　　为确保改革齐头并进，新都区委编办牵头，人社、财政、发改、卫生和医管等部门全程参与，主动放权力，落实不打折，构建起领导到位、部门到位、职责明确的工作机制，形成了财政承担改革成本，提供专项经费的工作保障，确保改革强力推进。

　　比如，新都区着重构筑坚定的外部保障机制，确保改革不被拖后腿。在财政投入上，对于医院备案编制人员的基本工资，区财政按50%的比例拨付；对于取消药品加成减少的收入，由财政按相关补偿比例予以拨付；同时，财政也加大了对医院基础建设、设施设备、信息化的支持力度。

　　通过一系列改革举措，新都区区域医疗服务能力整体提升，成果初显。业内人士建议，在制度设计、要素保障等层面，进一步完善配套政策和措施，促进改革持续推进。

　　一是加大财政对基层公立医院的投入，促进公立医院回归公益性。记者在调研中发现，改革中破除“以药补医”后，医院收入减少，目前还缺乏相应的补偿配套政策。黄礼鐏说，2015年该区取消药品加成后医院收入缺口是1600多万元，这对基层财政是笔不小的负担，不能让改革机构承担改革的损耗，他建议国家尽快从顶层制度设计上完善相关配套政策。

　　二是完善相关配套措施，持续推进法人治理改革。古翔儒说，在推动法人治理试点改革中，该区创新了“基本编制＋备案编制”的用人办法，但是二者的有效融合还有很多困难。尤其是现在很多医务人员对编制还有依赖感，取消编制后，没有后续的保障支撑，恐怕会留不住基层医护人才。

　　三是改革医保报销机制，促进分级诊疗落地。一线医护人员反映，由于不同医院层级医保目录不同，在上级医院用的很多药品基层医院都没有纳入医保目录，导致很多在大医院手术的病人不愿意下转到基层医院，因此，医保杠杆作用有待加强，这样基层医院才能真正留住病人，才能真正释放出活力，法人治理才能持续推进。

　(成都市新都区人民医院外景)