奏请审官定职以成新政折（1898）
一曰军机处。中国的大弊，在名实不副，宰辅枢横之任，魏晋以来，病其专擅，一以他官典领。国初内三院皆设大学士，康熙时改为内阁，分其职而设翰林院。雍正时，又分其职而设军机处，内阁翰林院军机处，即初时国史院弘文院秘书院也。惟军机处因西北军务而设，未遑定官，迄今百数十年，赞理万机，政事无所不统，并非专办军务，事平可议裁撤。宜仿内三院大学士均系本官之例，改军机处为枢密院，或即名秘书院，除亲王贝勒钦派管理无定员外，设大学士若干员，协办大学士若干员，一二三等章京各若干员，秩约三四五品，建衙署，广值房，略如内阁。向来大臣多有部务差事，早夜奔驰，无复从容论思之暇，此后新政章奏，日益繁多，既未可仓促定议，亦不能稍涉迟延，而大学士等无薄书期会之烦，自朝至于日中，督同筹办，必能发摅勋业，补救时艰，仰赞开物成务之治。
二曰总理各国事务衙门。万国交通，古今创局，通则必久，断无复闭之时，我皇上奋然维新，欲合天下聪明才智萃于外交内政两途，而洋务无专官承办，各员皆由部院兼摄，不足以新耳目而作其志气。拟请援理藩院例，定为外务部，除亲王贝勒钦派管理无定员外，设大臣参赞大臣各若干员，秩与尚书侍郎同；一二三等章京各若干员，秩与所拟枢密院章京同，一等总部务，二等三等管国股；以外尚宜增置曹司，一改海防股为海防司，设郎中员外主事各一。复设行人司，查国初行人司司正，正七品，左右司副，从七品，行人正八品，本于明制。明时司正一，司副二，行人三百四十五，后减为三十七。顺治十五年，裁行人六，雍正以后，率土臣属，久乃全裁。今五洲通好，使才尤重，使学尤急，宜复行人司员数，增其品秩，司正从四品，司副正五品，行人六七品，专掌使臣参随翻译，及游学生员事宜；并讲求约章律例税则公法，使臣以下应通之学，即以行人司为储使才之地，内外互相迁转。一设殖民司郎中、员外、主事，专掌南洋英法荷口各属地，东洋日本高丽美洲美秘智巴各城埠华商华工事宜，及西北边民入俄，藏民入印，滇民入越缅互市情形，责各该大臣督属保护，按季咨报。夫通商大事也，彼来我往，乃谓通商，必如是乃有益而无害。中国误在初开海禁，不急务此，退守至今，遂难进步，然闽广商民自创之规模，不可不力与维持，因筹开拓看，凡外务部官，升转不出外务，与枢密院俱归三年察典，不必按届保奖。
三曰吏部。国初吏部有用人之权，选曹四司，每省必用一员，籍以周知贤否，后行俸次之法，于是天官职掌，一书吏足以办之。然用人当审之于先，责之于后，资格所以抑躁竞，亦正以课职事，不以职事为进退，而法乃弊。唐虞用人曰考言考绩；考言至唐时为诠试，我朝顺治康熙时，两定乡会试章程，二场俱试判五条，即寓诠试之法于科举。惟官非一途，其不由科举者尚多，而判辞引试俄顷，施于选人尤宜，议由吏部将拟选州县以上官，当堂设题集试，一依唐法，会吏科河南道试判例，不及格者停其分发。考绩之法，考绩之法，坏于差使保奖委署之例，令拟合官与职事为一，办法已具各条，而公事例限，先须厘定。外省办事，多无常员，废弛疲玩，梆中任催罔应，无从核实。惟有由各部将历年未报未复实有关系事件，开单情饬下各省, 限半年内办清，以后从新画一定限，逾限两期，即由各部咨交吏部照例参办，以省繁渎。
四曰户部。明设户部，后民度金仓四属部，后改为每司之四科，遂沿至今，号地官而不掌土地之图，名司农而不主农官之事，理财而市易无专职，制币而平准无专责，筹军饷，，制国用，而度支无专司，不得不行派办之法，久则派办设有常处，兼隶省司之件，亦多承办，故北档房最为繁剧。今宜改北档房为会计司，专管军国度支，综核财赋。增设农政司商务局掌天下农商之政令，其矿冶诸务之兼隶各司者亦如之。农商体大事繁，若欲二千余州县，同时并兴，惟有归入地方官考成，令将筹办情形申藩达部。部中既为总汇，择取普法，使相仿效，各省司分录行文，不旬月而徇天下，内外无隔阂，上下无蒙蔽，职事昭著，大吏不能偏私，而吏治蒸蒸日上矣。
五曰礼部。现裁之光禄、鸿胪二寺，既归礼部，光禄应并入精膳，鸿胪应并入主客，然各国交涉，外部主之；蒙回各务，理藩院主之。主客职务本简，宜与鸿胪并归入仪制司，而以仪制司所管之学校学贡，别立学校司员缺；一仍主客之旧。现学堂科举，新旧并行，有特科，有常科，有府、厅、州、县学，有大小中等高等学，有寓洋商籍小学，有士绅倡设算艺文字小学，有生员、举贡、进士，有学堂生员、举人、进士，又有特科出身、译书出身，均应隶部另议。学校.归入地方官考成，尤关吏课，至于祠祭所掌，亦宜增定。一行僧道度牒纳费之例，一定寺院庄田限制之例，一申明禁止淫祠之例。查顺治二年，以天下尚未全定，僧道无多，度牒纳银，特着宽免。三百年来，游惰日繁，羽服缁流，至不能得大数，益不纳银则度牒废，流品混杂，窝奸薮盗，既妨吏治，亦玷清规；纳银则度牒行，官可按册而稽，彼亦尊重自爱，非必如前代之倚办军饷也。僧道置业，例止报官立案，直省寺观庄田，动逾万亩，衣税食租，碍民生计，宜明定限制，人不得过若干亩，一寺院不得过若干人，一州县不得有若干寺院。仍先查明溢数，充地方学田，至淫祠不应禁止，民间不在祀典之祠庙，近已奉旨改为学堂，一举数善，应由部颁行禁条，以免续建。外国教堂，应由地方官查明若干，年终由都汇奏总数，以重要务。
六曰兵部。强兵为第一要义，而兵部考核，只以武职选钱粮报销为重，查外国陆军隶兵部，水军隶海部，今海军衙门久撤，宜改选司为水军司，管南北洋长江内外水师事宜；车驾司为陆军司，管各省绿营防练团兵事宜，凡操练章程，驻扎处所，巡哨、缉捕、调度诸要务，考察功过得失，虽难遥制，务严责成。至于职方所掌，地图尤要，曰版图，曰界图，曰五洲全图，宜备置以周知利害，而水陆建置图，如西北之伦博、塞垒，东南之船坞、炮台，以及口岸、租界，凡有改设增置，均宜绘图贴说，送部考核。外国每军有测绘学生，兵部海部舆图馆，开办至百余年，今绘图处不日将撒，即以职方为天下舆图之总汇，武库司改为军器之总汇，亦如之。
七曰刑部。刑部省司外，有督捕司，因国初八旗逃人案多，故兵部设有督捕侍郎主事，后满汉相安，逃案渐少，乃撤督捕衙门，一归刑部。今八旗逃案，岁不数见，其情罪轻者，多由本旗及步军衙门审结，遇有重案，必须奏交。凡奏交之案，又归派审，不隶本司，而派审易涉嫌疑，故刑部近年屡招物议，宜改督捕司为见审司，专审奏交之案，其咨案仍签派。至律例馆本末停撤，似无妨博采西律，随时入例。
八曰工部。百工六职之一，周礼以之富邦国，后世重官而轻事，贵士而贱工，然将作正卿，犹名大匠，水衡船官，实造军械，并僚属丞薄，即系工师，尚有百工居职之意。自汉魏以至国初，冬曹事官，未有名不符实如今日者。顺治时，有营缮所，有所丞等官，鸠工会材，以时督之，原非令主销算。今则工不居职，临时招商，木厂工头，把持挟制，而工部但司总核。承修别有大臣，只有初估、复估、验工各大臣，大臣与部又各有司员，钱粮不能核实，工程，不免偷减，近年糜费，以此为巨。现在率作兴事，宜定百工之职，设将作监衙门，如三库钱法堂例，以本部侍郎领之，郎中员外郎主事大使，不定员额，精选熟谙中西二程专门之学，使处其位。来工为九经之一，招华洋上等工匠，使为国工，亦无定额，其工程分两大宗，曰修宫室，曰修道路，凡京城内外工役，由京师选集众工督造，其街道、衙门，及管理沟渠、河道例差，均可停撤。至军器制造，尤为当务之急，现京营改练洋操，需用火器愈多，铅子库火药局既不足以应用，专恃外省调取，难经久远，宜设军器监衙门，以本部尚书领之。查新法奖励章程，能造新器者，请给工部郎中。大学堂章程，学制造者，归工部，所有该监郎中员外主事大使工师，不限员缺，以待艺能之逸，并仿唐末甲弩坊令丞之设，枪厂、炮厂、药厂，各设令一丞二，分司制造，俱用专门及大使工师升补。开办之初，暂由南北洋湖北等处，将该局厂成效久著极为得力员匠，每处保送数名备用。凡新设各缺，递升至郎中，遇应升时，加秩留任，加至二品，就升本部侍郎，营缮四司，仍照旧例。惟四司既主考核，即应详定考核之职，各省工程工艺，令每季申报筹办情形，其不归州、县之电报邮政，及业已开车之铁路，月出月入，均应报部。至工部军器则例，造法价例，纤悉俱备，惟皆旧时军营所用，而船械机器，购自外洋，无凭考核，故例所有者，丝毫俱关准驳，例所无者，十万数十万，无不照数准销。查洋厂价值，随时虽有涨落，要不相悬，宜饬出使各大臣，将兵轮、枪炮大宗机器，中国所常购者，半年查报时价一次，并饬官报确访登载，部中汇作比例表，按时修定，以凭钩考，并可借以讲求，此亦有司之责也。
九曰六科。明设给事中，掌门下之任，审定诏旨，谓之封驳，驳正到部，谓之抄参。令事或由廷寄，或由阁抄，其下科者，皆系循例奏报，无所用其参驳，虽察六部，只按月由部赴科注销而已。然封驳之职，在我朝为拾遗，康熙六年，辅臣以言官既准不时陈奏，其拾遗应即停止，后虽以阻塞言路为辅臣罪，此例亦仍未复。查六科署在门下，虽隶督察院，实与各道御史有别，拾遗左右，其本职也。皇上查言好问，令编检中赞科道，各随该堂官到班值日，今詹事等衙门已裁，值日之员既少，预备亦无中赞，应于督察院外，令六科分期值日，即以值日复其拾遗之旧，而付其给事中之名。现在立法造端，事体繁重，虽详求不厌再四，本可随时变通，而一经奉旨，有司即应遵行，既无成案可循，而诏词简要，理难详及，或恐渐生歧异，致失本指。其新章由各衙门议定者，虽大致已邀俞允，而其中详细条目，末必尽无可议，尤宜慎之于初；可即由值日科臣，复核每日奉旨事件，如原奏或有遗漏抵牾，及诏旨有应行申明之处，即于次日请旨办理，以求尽善。至六科虽无所不察，其所察之部，尤为职分所当先，一切利弊得失因革损益，均宜随时条论，亦借以明习政务，庶不致专司风闻弹劾，转抛荒其本职也。
十曰都察院。西国之官，人自行权，无大小相维之意。中国以上使下，内制外，国体异则官制难同，而惟万事由公议，则彼国千年之善法，亦中国自古之良规。明臣邱浚有言，祖宗不以谏诤名官，欲人人得尽其言也，又寓其责于科道，其意甚微。我朝亦然，惟有察院官各有本职，都御史分莅行省，监察道职在巡按，六科给事内廷，分察六部，会议各修本职，则都察院宜别增议事之官。参中外古今之制，似于十五道外，另添御史，仿周秦只以御史名官，仿顺治、康熙时，兼用五六七品，仿汉制议郎不限员数，仿国初吏部司员例，及西国议员例，各省每道必有一二员，一切政事兴革，咸使预议，上下交而其志同，端在此矣。
十一曰左都御史右副都御史。都御史左在内，右在外，即古行台省之制，故曰行省。行台省行尚书事，故督加尚书，抚加侍郎。然魏晋行台，备置官属，隋犹有主事，有侍郎，有食货监、农圃监、武器监、百工监，监各有副，有丞，有录事，详于庶务，故致富强。唐分大小行省，大省郎中等官，与京省同，余降一等。惟宋无行省，沿唐末制，权宜置使。明改行中书省为布政司，中叶以后，渐置督抚以监临之，不考行台旧制，而以宋人置使之法为之，千里数千里之地，付之一人，无掾属，无幕府，孤立于百城之上，无所不责其建置，遂无一能有所建置。各省向来多自设文案处，而承充之员，不过图薪水，望调剂，大吏亦只取其文理公事，较胜书吏，事之得失，不相关也。今既不可如西国属地政府之专，亦不能如前代行台属之备；宜照将军衙门主事笔帖式例，设行省主事四员，分掌吏治、财赋、营务工程一切奏咨事件，依古设录事四员，分掌农圃、食货、武器、百工以副之，秩比七品小京官，其体制亦照堂司办理。现在皇上明目达聪，迩言必察，而封疆大吏，尚不开府，类仍深居简出，坐受欺朦，似非一德一心之盛。宜令设考言院，接见属员，候补州、县县以上，逐日轮派若干员旅见，略去常仪，询论政治，佐杂照旧排期传见，仍准时具说帖，到院言事，另设采风馆，接见绅士，考究地方情形，每郡公举一二人入馆，一切筹办新法，因地制宜之举，先发馆绅议其可否，公具说帖，交有司核办，督抚审定施行。凡士农工商人等，俱准上书，采风馆言教养事，官权既无所侵，舆情无有不洽，措施既易，成效无难，自不致以空言塞责矣。
十二曰十五道监察御史。一统之世，郡县星罗，不能不递置长官，层层节制，而君与民日远，国与民日分，官与民不相习，民与民不相联，故有郡县既有监郡御史，恃以通气脉而起痹痿。《通典》谓秦御史监郡，谓之监察御史是也。国朝本唐宋明监察之制，御史职在出巡，巡漕、巡盐、巡河、巡农，俱系专差。忙巡按为第一要任，虽裹行未遣之员，仍依直省分道。康熙中天下无事，巡按停差，初时犹令督抚代巡，而无秋毫之益，有无穷之累，旋即停罢，不得已而亲巡。夫任人则逸，任己则劳，天下之大，辙迹难周，则耳目不能不有所寄。顾炎武《日知录》谓监察巡按，深得西汉部刺史之意，且谓察吏安民之效，巳见于有明三百年，非虚语也。查巡按之善，全在秩卑而权重，御史与行省督抚，一照台规体制，更无汉时以卑临尊，轻重不相准之嫌。谓宜复旧制，每省差巡按一员，由在京各衙门，公举年壮才明廉勤公正御史，咨都察院汇请简派，不足则取之部院五六品官，兼监察御史衔，如学政例，迁转仍照本官，考成归吏部都察院，两年一代，不可久任，限定巡费不必报销，常年周流，不必建置。其职掌大纲有三：一曰考核，一曰制置，三日宣布。凡考核三条：一官方，贪酷纠劾尤要；二吏科，农桑新政尤要；三民情，民教交涉尤要。凡制置六条：一刑名，断治冤狱，清理积控；二盗贼，督察奸讹，解散勾结；三屯牧；四团练，所至简阅，拊循其忠义，厘定其约束赏罚；五赈济，办赈宜速，费少而有实惠；六抚恤，暖厂养老、育婴、恤嫠等普堂，施医牛痘等义举，所至劝办。凡宣布四条：一新诏，士民偏隅僻处，耳目未通，闻改学学校，则疑于废经，变科举，则疑于废士，用机器，则优人工之夫利。开商局，则虑小贩之失业，惶惑疑沮，势所必然，惟巡按两年一周，亲历各属。将谕旨关乎新政者，恭录刊布，所至宣谕，庶民志大定，不至胥动于浮言。二新章，凡科举、学堂、新法、奖励，及以后一切新政章程，刷印宣播，而征取部章，地方官利于浮派，尤不肯示令周悉，故上取一，下取十，筹款一次，动至竭泽而渔。更宜远处晓谕，颁示明禁。三新书，教士书宜详，教俗书宜简，简则颁行易广，流布易周，西人是重此法。四新约，传教订约已数十年，而百姓尚以掊击洋人为忠义，虽由愚民鄙陋，匪徒煽惑，实亦无详知世务通达政体之有司，为之教导于平日。惟巡按至，将中外通商始末，现时各国修好之谊，传教只期为善，断无叵测之情，刊发条教，令相劝戒，庶民信既孚，民气自靖，不至再有教案矣。
十三曰布政司。布政司事繁责重，察吏则实缺数百，候补数千，理财则起存正杂之钩稽，部饷军粮之筹措，及一切兴利除弊，责成攸归。近又裁局所，裁盐粮各道，兼领归并，职务益繁。查康熙六年，并左右布政司，裁直省吏攒承差三千八百余名。今藩署科房，多至二十余所，额外书吏至数百人，亟宜大加淘汰，酌留十数名但司书算；而设布政司参议二员，分理庶务。所有首领官经历理问都事，均可裁去，公事案牍，立限清理，五六年以来未经报销者，分别补造免造，参追无着者，查明豁免。以后文册，厘定简明格式，期于易办，省具文，责实事，治道庶可成矣。
十四曰按察司。外省办事，曰吏曰幕，幕权重于吏，弊亦较甚，而臬幕尤通省刑幕之渊蔽。夫狱讼原须参决，难持独断，西国用律师，我朝用佐贰刑幕，今日之教习，非法也。按察司旧有四品副使、五品佥事，本无定员，今宜酌设佥事一二员，襄理刑案，不准再廷幕友，其各省谳局，亦并入臬司，不必由首府兼领。
十五曰道员同知通判。外官古分亲民，厘务二等，今道与同通，除地方外，别有专管事务员缺，顺治、康熙时，屡裁屡复，时并时分，大都视其事之繁简，非有定也。咸丰以来，时事日变，旧制既无此官，则姑设一局以理之，续兴一事，又添一局，遂使天下之官，争以求差为务，而军国重要，适为宦途营利之资，数十年来，所以日讲富强而无效也。拟清于南北洋各设商务道二员，商务同知通判副之，分理所属轮船招商制货局厂，及稽察、电报邮政、银行、铁路，一切通商事宜。湖北酌设道一、同通各一，每省设军械道一员，同通副之，专理制造机器、枪炮、局厂事务。江南、湖北同通酌增。福建设船政道二员，同通副之。江南于康熙时，本有船政同知，今宜复设，并添通判，均管厂坞，督造兵、商轮船，矿厂盛处，如漠河湖北，酌设矿务道，仍随矿利之盛衰为裁置。各关监督，改为关道，学政分别省分，复为学道。凡新设各缺，如制造诸务，实难遽易生手，准由现办人员内，按品拣朴，及分别在实缺上行走。以后各省候补道员同通，令专归一项候补，除候补地方员缺即专补地方员缺外，共事务员缺，仍各分班候补，先在所侯各缺上行走，以资历练，不准另派委员，庶分发候补人员，不至间旷，朝廷亦得实用，且不至用违所长，而弃竞之风，不禁自息，一举数善之法，似无过于此矣。
十六曰如府。监临之官，职在督串学校农商工艺，拟归入州、县考成。一州县之事，多有与数州县交涉者，化畛域，杜诿卸，或通力合作，或相因并举，必须统筹兼顾，措置方宜。郡城学校为中学，学堂书局，切实办理外，每府设官报馆，开通风气，各属申报筹办情形，概用说帖批签，以后酌发报馆登载，借资讲求。至知府考成，应以所属政治之修废为断；将各州、县职事举劾之员，通按十成计算，举过八成为上考，五成为中考，二三成为下考。惟州、县之举劾，既关知府考成，则大吏参劾州县，不必仍由知府禀揭。
十七曰推官。教养为富强之本，中国官以万数，其与民相及者为州县。州县所以治民者，不过刑名缉捕，然责之未尝不备，而行之实有未能。州县大者数百里，小亦百余里，即论刑名缉捕二事，已极殷繁，至于兼三兼四要缺，虽以精明强干之吏，殚力竭虑，仅得无误，而钱谷之期会甚迫，民教之调处尤难，若再以学校农商工艺诸务，责令振兴，虽古循良，岂能胜任？西国设官分主民事，而巡守、季审、月审，狱讼之专官尤详。我朝顺治、康熙时，每府设有推官，秩同知县，进士则推知并用，考满则推知并升，主事行取，则推知同升御史。今宜复其官而变通之，每州县设推官一员，品级升途，州推与知州同，县推与知县同，专主缉捕盗贼，申现词讼，为地方问刑衙门，吏目典史属同之，即汛兵民壮协捕之，练勇团防，即归管带，不必派委营官，设立武职。刑官既立，而教民、养民诸政，乃可备责牧民之官矣。
十八曰知州知县。民为邦本，今日最妨吏治，使善政皆成弊法者，殃民之吏役也。刑名既属推官，则州县衙门所有胥吏数十，多者百数，白役数百，多者千数，俱可淘汰净尽。设柜征收章程，捐借条款，分别刊碑悬揭以征众信，自无浮冒抑勒之弊，而刑钱分掌，地方官亦不能以酷济贪，于是官与民亲，乃可专意于教养。一学校，曰文艺、曰武备；一农课，曰农桑、曰畜牧、曰种植、曰矿产；一商务，曰货、曰币；一工作，曰制造、曰工程；制造曰制货，曰制造；工程曰水利，曰道路。督同学会绅士切实筹办，仿税务司申报总税司之法，按季分条，详具说帖，一申府，一申藩，一由藩司核讫达部，说帖官用印，绅用押，皆有事实器数，非可空言搪塞。督抚考其功过，年终一举劾，三年一大计，随其事之修废而黜陟之。然旧制尚有宜改定者；一计典分上中下九等，专主考绩，贪酷八法，定为随时参劾之格。一委署全行停止，缺出由同城官暂摄，严立请补限期，拟补之员，先饬赴任。一捐级不准抵销处分。一同如直隶州通判，除京员实缺截取外，专作为推官州县升途，庶劝惩既有实际，吏治可望起色矣。
(见胡思敬《戊戊履霜录》卷三，据《戊成变法》第二册，第381—392 页)
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发表于 2017-9-2 22:41
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发表于 2017-9-2 20:22
