延宕十余年的榆林凯奇莱能源投资有限公司（简称凯奇莱）与西安地质矿产勘查开发院（简称西勘院）合作勘查合同产生纠纷案。
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2002年7月，西勘院取得波罗井田普查的探矿权，面积279.23平方公里，后经延续与变更手续，勘探面积拓展至340平方公里。陕西省发改委相关文件显示，波罗井田面积339.2平方公里，地质储量15.68亿吨，可开采量10.98亿吨。以市场价计算，价值超过千亿元。凯奇莱于2003年8月25日与西勘院签订《合作勘查合同书》。约定：凯奇莱支付西勘院前期勘探费用1200万元，西勘院同意凯奇莱拥有该普查项目勘查成果80%的权益。同时，该协议第十一条约定，对于勘探成果，“由西勘院和凯奇莱公司按所占权益比例成立有限责任公司联合开发，或由西勘院、凯奇莱公司协商,西勘院将所占权益经法定评估机构评估后转让给凯奇莱公司，由其独自开发。”但西勘院以凯奇莱公司成立于2003年12月5日为由，主张该协议的实际签约日期为2004年2月19日，证明这一事实的证据为西勘院原法定代表人及副院长所作的证人证言。2003年10月20日，陕西省政府第21次常务会议纪要形成决定：陕北尚未登记探矿权的煤炭资源，其探矿权是否转让、转让给谁、如何转让，一律由省政府根据基地建设总体规划和转化项目落实情况作出决策。该会议纪要密级为“秘密级”，送达单位并不含凯奇莱。2004年6月10日，凯奇莱公司支付西勘院详查工作设计费10万元。2005年3月22日凯奇莱公司向西勘院转款1200万元，西勘院于同年3月25日将该款退回并致函凯奇莱公司称：“双方签订的合作勘查合同书由于与2003年10月22日陕西省人民政府召开的21次会议纪要有关政策不相一致，无法按合同约定实施，所以不能收取你公司款项。”后经双方多次协商，2005年5月26日凯奇莱公司向西勘院支付前期工作费用900万元，西勘院收款后向凯奇莱公司出具了收款收据。之后，西勘院提出不能履行合同，引发争议。经陕西省国土资源厅调查、协调，双方于2005年10月12日达成几点意见，其中一点为：按照国家、省政府的有关法律规定，合作勘查的探矿权人为西勘院，双方依照合同的有关条款维护权利，依法履行义务。陕西省国土资源厅下发陕国土资办发（2005）65号文（下称“65号文”）对此予以确认。2005年12月8日，凯奇莱公司发函西勘院，要求立即履行合同义务。西勘院于2005年12月14日复函凯奇莱公司：鉴于双方未拿到下游产业立项批准，不能履行合同。但2006年4月14日，西勘院又与香港益业投资（集团）有限公司（下称“香港益业”）签订关于“波罗井田”的合作勘查合同书。2006年5月，在屡次协商无果之下，凯奇莱向陕西高院提起诉讼，请求判令西勘院履行合同，将案涉探矿权转让给凯奇莱，并支付违约金3000万元。西勘院提出反诉，要求凯奇莱公司赔偿西勘院32万元损失。2006年10月19日，陕西省高院一审判决凯奇莱胜诉，理由为，双方2003年所签合作勘查合同“是双方真实意思表示，内容不违反法律、法规的强制性规定，应认定合同有效”。西勘院不服，上诉至最高法院。但在二审该案期间，“事情正在起变化”。2008年4月底，时任最高法院副院长奚晓明邀请陕西省政府官员到最高法院“商议案情”。2008年5月4日，陕西省政府办公厅向最高法院发出一份《情况报告》，内容包括“西勘院与凯奇莱的合同没有完成备案，没有实施，应属无效合同”；“省高院一审判决对引用文件依据的理解不正确”；“执行一审判决将造成国有资产严重流失”等。最高法院最终于2009年11月4日作出二审裁定：发回陕西高院重审。陕西高院重审本案期间，陕西省政府专题党组会决定组成调查组，对凯奇莱与西勘院合作勘查波罗煤矿的相关问题进行专项调查。调查结论认为，“为规避陕西省政府21次常务会议决定，这份合同属于双方串通蓄意违规签订虚假合同的行为，所以该合同属无效合同”。2010年11月3日，陕西省政府再次安排召开涉及该案的省政府党组专题会议。要求包括省高院、省公安厅等多个单位领导“高度重视”，积极对涉及本单位的“有关问题”进行查纠，按期落实“对相关责任人的处理”。2010年11月19日，陕西省国土厅将65号文予以撤销。陕西高院重审后认为，双方当事人所签的落款时间为2003年8月25日的合作勘查合同，实质上是探矿权转让。双方当事人明知自己所签合同违反陕西省人民政府第21次常务会议纪要精神，以报送合作勘查合同备案代替探矿权转让合同审批程序，故意规避法律、法规，应为无效合同。故于2011年3月30日作出一审判决：凯奇莱与西勘院签订的落款时间为2003年8月25日的合作勘查合同无效；西勘院返还凯奇莱支付的910万元及利息，驳回凯奇莱的诉讼请求。凯奇莱不服，上诉至最高法院。二审期间，凯奇莱向向国土资源部申请行政复议，要求撤销陕西省国土资源厅撤销65号文的陕国土资发（2010）67号文件（下称67号文）。2013年11月25日，最高法院作出裁定，以陕国土资办发（2005）65号文已被撤销，而该文件对于认定本案主要事实、确定合作勘查合同效力具有关联性，需要结合国土资源部的行政复议结果依法认定为由，裁定中止审理此案。2015年10月，凯奇莱公司向本院申请恢复审理。最高法院于2017年1月12日公开开庭审理了该案，并于2017年12月16日作出终审判决：撤销原判，《合作勘查合同书》有效，西勘院支付违约金1365万元。
探矿权转让中的行政法问题
探矿权是指勘查矿产资源的权利。由于自然资源属国家和全民所有,为了保障国家和公共利益,防止自然资源流失,按照《矿产资源管理法》第7条的规定:国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针。《矿产资源法实施细则》第5条规定,国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源,必须依法申请登记,领取勘查许可证,取得探矿权。第9条规定,勘查矿产资源,应当按照国务院关于矿产资源勘查登记管理的规定,办理申请、审批和勘查登记。勘查特定矿种,应当按照国务院有关规定办理申请、审批和勘查登记。探矿权可以转让,但是需要经过自然资源主管部门批准,而非当事人可以完全自治的事项。因此探矿权转让既涉及合同成立以及效力等民事问题,也涉及许可、登记等行政法问题。
我国《行政许可法》对行政许可有比较明确的规定。探矿权转让的行政许可则在《探矿权采矿权转让管理办法》中进行了详细的规定。依据该《管理办法》第5条规定:转让探矿权,应当具备下列条件:(一)自颁发勘查许可证之日起满2年,或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源;(二)完成规定的最低勘查投入;(三)探矿权属无争议;(四)按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款;(五)国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。另外,《矿业权出让转让管理规定》第37条:各种形式的矿业权转让,转让双方必须向登记管理机关提出申请,经审查批准后办理变更登记手续。
探矿权转让许可是依申请行政行为,当事人提出申请是前提条件,是否批准需要自然资源部门进行实质审查。《探矿权采矿权转让管理办法》第8条规定:“探矿权人或者采矿权人在申请转让探矿权或者采矿权时,应当向审批管理机关提交下列材料:“(一)转让申请书;(二)转让人与受让人签订的转让合同;(三)受让人资质条件的证明文件;(四)转让人具备本办法第五条或者第六条规定的转让条件的证明;(五)矿产资源勘查或者开采情况的报告;(六)审批管理机关要求提交的其他有关资料。国有矿山企业转让采矿权时,还应当提交有关主管部门同意转让采矿权的批准文件。”第10条第1款规定:“申请转让探矿权、采矿权的,审批管理机关应当自收到转让申请之日起40日内,作出准予转让或者不准转让的决定,并通知转让人和受让人。”行政许可是要式行政行为,需要具备许可证、照等法定外化形式。如果当事人并没有向行政机关提出申请,则无法实现获得行政许可的目的。实践中虽然行政机关的其他行为中可能含有和行政许可内容相同或者相似的内容,但是由于不具备行政许可的外部形式,仍然不能成为行政许可。
矿业权争议既可能是民事争议也可能是行政争议。在探矿权转让民事诉讼中,法院根据当事人的诉讼请求对于合同效力、合同履行等问题进行裁判。在民事诉讼中,法院无法要求自然资源部门必须批准探矿权转让许可,因为那不是法院民事诉讼可以裁判的部分。当事人需要向自然资源部门提出探矿权转让申请,办理报批手续,才能获得行政许可。如果当事人是对自然资源部门不受理申请或者不予批准等行为不服,则是行政诉讼。
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发表于 2019-1-12 12:59
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