武汉“封城”引发的特大城市发展路径反思

杨四川2017 · 发表于 2020-1-27 20:23

作者：李铁中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

当前的重点是如何迅速而有效地控制疫情的蔓延，但也需要反思，如何针对中国的人口规模和城市规模，从未来风险管控和降低各类经济和社会成本的角度，提出中国的城市化发展路径。

新型冠状病毒疫情在武汉的爆发引发了新的城市危机。

虽然当地城市政府采取了一系列政策和措施，但目前来看已经在全国和国际社会引起了强烈反响。中国发生的公共卫生安全事件，上一次是在北京，时隔十几年之后，又发生在武汉。

类似的事件先后发生在特大城市和超大城市，我们应该反思，城市化的发展道路将来遇到的挑战不仅仅是经济方面的，更多的挑战却显示在社会层面。

随着类似危机的发生，我们要承受的不仅仅是经济成本、社会影响力、波及全国的恐慌等，更重要的是要思考我们要付出什么样的社会代价？

近些年来，很多经济学家和城市问题专家，经常提出的一个观点是，中国要发展千万人以上的大城市，才能够达到人口聚集形成的规模效应。他们大多以东亚的日韩为例，或者是以美国的纽约和英国的伦敦作为成功案例。但是我们也要看到后发城市化的国家，无论是拉美的超大城市墨西哥城、里约、圣保罗等，还有印度的孟买和新德里等，它们的人口过度向特大城市聚集，带来的城市问题则更为严重。一方面是社会治理难度很大，另一方面是人口高度聚集之后，引发的“城市病”。

如果说我们过去关注的是贫民窟、社会治安以及公共卫生和环境污染等问题。那么在中国的城市化道路上，可以把疫情的迅速传播也可以列为新型的“城市病”。

假如我们换一个角度思考。这次的疫情如果发生在50万人以下的中小城市，对其的控制和管理会发生什么样的变化？结论显而易见，肯定要比特大城市的管控要容易的多。即使“封城”也不会带来巨大的社会成本，而且可以迅速地在有限的空间内对疫情加以控制，人口的流动规模和范围，也不会像特大城市和超大城市那样能影响到全国和其他国家。

当然我们还可以考虑，如果疫情发生在一个中小城市，当地政府不会如此紧张过度，担心引发城市的舆论危机和社会危机，也就会降低控制舆论的风险。至少上级政府也不用有更多的顾忌，从而采取有效措施来处理。同时，各方面对于中小城市的各种资源供给也会充裕，而且各种救助措施也会针对较少的人口而更为简洁和有效。

可是，一旦疫情发生在超大城市和特大城市，就没有这么简单。针对的人口众多，肯定是“城门失火殃及池鱼”，但是又不得不加强防范。所有的风险预案都是要建立在更大的传播范围基础上。此外还会面临更多问题，比如医疗资源的供给、各种生活必需品的供给，还有就是人口流动的规模控制，都可能产生难以想象的困难。

2003年的SARS事件虽然过去了16年，但对很多人来说还记忆犹新。那个时候，北京人在全国都不受欢迎。SARS引发的教训，不知道是否对疏解北京非首都功能产生了影响。但至少我们知道，为防止因各种原因引发的社会危机，需要控制特大和超大城市的人口规模。很多人对于疏解城市功能和人口难以理解，但是当一个城市人口过多的时候，不能仅仅考虑到经济的效益问题，还要未雨绸缪考虑到可能产生的经济成本和社会成本问题。

很多学者认为，中国应该吸取国际经验，发展更多的超大城市和特大城市。但是他们根本没有对这些具有所谓的城市发展经验的国家进行过深入调查。欧洲除了伦敦之外，就没有超大和特大城市。无论是德国还是法国，大多数都是中小城市。美国100万人口以上的城市只有10个，绝大部分城市都是中小城市。虽然东亚的日韩有东京和首尔两个超大城市，但是这两个国家的中小城市数量和人口之比，也超越了中国。

中国是世界上大城市最多的国家，拥有21个500万人口以上的特大城市21个，140多个100万人口以上的城市，还有6个1000万人口以上的城市，目前还有几个城市试图要加入千万人口俱乐部。但是需要看到，中国的城市规模化进程，和其他国家的城市规模扩张，走的并不是一条道路。中国吸取了发展中国家的“城市病”教训，防止人口过度涌入城市而形成的城市贫民问题。

但是从另一个方面来看，中国是靠高等级的省会城市和直辖市来调动要素和资源，形成人口的聚集。由于中国的行政调动资源的能力远超出世界上其他国家，所以导致在三四十年之间，中国发展出几十个特大城市和超大城市，当然就会引发新的“城市病”的产生。

武汉发生疫情正值春运期间，大约几百万人要回家过年，有在武汉就业的人回家乡过春节，也有在外地的武汉人要回武汉过年。因几百万人的人口流动规模产生的疫情蔓延更是十分可怕的事情，大大增加了疫情管控的难度。这也是中国城市发展的特色，也给我们提出了新的课题，即城市人口规模和人口的流动问题。前者给城市疫情的管控带来了风险，后者则是增加了疫情扩散向全国的风险。

两类问题都值得我们进一步反思，如果发展特大城市和超大城市，同时又无法解决人口落户问题，必然会造成了这类风险管控的难度。如果是在几万人或者几十万人的中小城市，即使有一定的流动人口，风险也会小的很多。但是在特大城市和超大城市，我们不得不面对规模和流动的双重问题带来的压力。

虽然，当前的重点是如何迅速而有效地控制疫情的蔓延，但是及早反思各类问题也实属必要。

在这次的疫情危机中，有的人关心社会舆论，有的人关心体制问题，有的人关心追责。而作为我，一个城市问题的研究者，更希望能认真地总结城市化发展的路径，及其带来的经验教训。如何针对中国的人口规模和城市规模，从未来风险管控和降低各类经济和社会成本的角度，提出中国的城市化发展路径。也就是各类不同规模的城市协调发展，更要给特大和超大城市周边的不同规模的城镇发展提供政策空间。

总之，14亿人口的城市化，世界上独一无二的城市化进程，是否都进入大城市、特大城市和超大城市，值得我们反思。我们现在不是大城市太少了，而是太多了，更重要的是，要利用城市群的优势，带动和促进中心城市周边中小城市和小城镇的发展，同时在这些城市解决外来人口落户问题，会自动疏解特大和超大城市的功能，减轻它们的压力。

从这个意义上来说，这次武汉疫情的经验教训，等于给我们提了一个醒。