国务院出手管束“电子眼”！

四川手机报

国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见

国发〔2024〕5号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

行政执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的重要方式。行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。罚款是较为常见的行政执法行为。为进一步提高罚款规定的立法、执法质量，规范和监督罚款设定与实施，现就行政法规、规章中罚款设定与实施提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻落实党的二十大精神，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，严格规范和有力监督罚款设定与实施，强化对违法行为的预防和惩戒作用，提升政府治理能力，维护经济社会秩序，切实保护企业和群众合法权益，优化法治化营商环境，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）基本原则。坚持党的领导，把坚持和加强党的领导贯穿于规范和监督罚款设定与实施工作的全过程和各方面。坚持以人民为中心，努力让企业和群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义。坚持依法行政，按照处罚法定、公正公开、过罚相当、处罚与教育相结合的要求，依法行使权力、履行职责、承担责任。坚持问题导向，着力破解企业和群众反映强烈的乱罚款等突出问题。

（三）主要目标。罚款设定更加科学，罚款实施更加规范，罚款监督更加有力，全面推进严格规范公正文明执法，企业和群众的满意度显著提升。

二、依法科学设定罚款

（四）严守罚款设定权限。法律、法规对违法行为已经作出行政处罚规定但未设定罚款的，规章不得增设罚款。法律、法规已经设定罚款但未规定罚款数额的，或者尚未制定法律、法规，因行政管理迫切需要依法先以规章设定罚款的，规章要在规定的罚款限额内作出具体规定。规章设定的罚款数额不得超过法律、法规对相似违法行为规定的罚款数额，并要根据经济社会发展情况适时调整。鼓励跨行政区域按规定联合制定统一监管制度及标准规范，协同推动罚款数额、裁量基准等相对统一。

（五）科学适用过罚相当原则。行政法规、规章新设罚款和确定罚款数额时，要坚持过罚相当，做到该宽则宽、当严则严，避免失衡。要综合运用各种管理手段，能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款。实施罚款处罚无法有效进行行政管理时，要依法确定更加适当的处罚种类。设定罚款要结合违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，统筹考虑经济社会发展水平、行业特点、地方实际、主观过错、获利情况、相似违法行为罚款规定等因素，区分情况、分类处理，确保有效遏制违法、激励守法。制定行政法规、规章时，可以根据行政处罚法第三十二条等规定，对当事人为盲人、又聋又哑的人或者已满75周岁的人等，结合具体情况明确罚款的从轻、减轻情形；根据行政处罚法第三十三条等规定，细化不予、可以不予罚款情形；参考相关法律规范对教唆未成年人等的从重处罚规定，明确罚款的从重情形。

（六）合理确定罚款数额。设定罚款要符合行政处罚法和相关法律规范的立法目的，一般要明确罚款数额，科学采用数额罚、倍数（比例）罚等方法。规定处以一定幅度的罚款时，除涉及公民生命健康安全、金融安全等情形外，罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过10倍。各地区、各部门要根据地域、领域等因素，适时调整本地区、本部门规定的适用听证程序的“较大数额罚款”标准。同一行政法规、规章对不同违法行为设定罚款的要相互协调，不同行政法规、规章对同一个违法行为设定罚款的要相互衔接，避免畸高畸低。拟规定较高起罚数额的，要充分听取专家学者等各方面意见，参考不同领域的相似违法行为或者同一领域的不同违法行为的罚款数额。起草法律、行政法规、地方性法规时，需要制定涉及罚款的配套规定的，有关部门要统筹考虑、同步研究。

（七）定期评估清理罚款规定。国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门在落实行政处罚定期评估制度、每5年分类分批组织行政处罚评估时，要重点评估设定时间较早、罚款数额较大、社会关注度较高、与企业和群众关系密切的罚款规定。对评估发现有不符合上位法规定、不适应经济社会发展需要、明显过罚不当、缺乏针对性和实用性等情形的罚款规定，要及时按照立法权限和程序自行或者建议有权机关予以修改或者废止。各地区、各部门以行政规范性文件形式对违法所得计算方式作出例外规定的，要及时清理；确有必要保留的，要依法及时通过法律、行政法规、部门规章予以明确。

（八）及时修改废止罚款规定。国务院决定取消行政法规、部门规章中设定的罚款事项的，自决定印发之日起暂时停止适用相关行政法规、部门规章中的有关罚款规定。国务院决定调整行政法规、部门规章中设定的罚款事项的，按照修改后的相关行政法规、部门规章中的有关罚款规定执行。国务院有关部门要自决定印发之日起60日内向国务院报送相关行政法规修改方案，并完成相关部门规章修改或者废止工作，部门规章需要根据修改后的行政法规调整的，要自相关行政法规公布之日起60日内完成修改或者废止工作。因特殊原因无法在上述期限内完成部门规章修改或者废止工作的，可以适当延长，但延长期限最多不得超过30日。罚款事项取消后，有关部门要依法认真研究，严格落实监管责任，着力加强事中事后监管，完善监管方法，规范监管程序，提高监管的科学性、简约性和精准性，进一步提升监管效能。

三、严格规范罚款实施

（九）坚持严格规范执法。要严格按照法律规定和违法事实实施罚款，不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。对违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度基本相似的案件，要确保罚款裁量尺度符合法定要求，避免类案不同罚。严禁逐利罚款，严禁对已超过法定追责期限的违法行为给予罚款。加大对重点领域的执法力度，对严重违法行为，要依法落实“处罚到人”要求，坚决维护企业和群众合法权益。行政机关实施处罚时应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，不得只罚款而不纠正违法行为。

（十）坚持公正文明执法。国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门要根据不同地域、领域等实际情况，科学细化行政处罚法第三十二条、第三十三条规定的适用情形。行政机关实施罚款等处罚时，要统筹考虑相关法律规范与行政处罚法的适用关系，符合行政处罚法第三十二条规定的从轻、减轻处罚或者第三十三条等规定的不予、可以不予处罚情形的，要适用行政处罚法依法作出相应处理。鼓励行政机关制定不予、可以不予、减轻、从轻、从重罚款等处罚清单，依据行政处罚法、相关法律规范定期梳理、发布典型案例，加强指导、培训。制定罚款等处罚清单或者实施罚款时，要统筹考虑法律制度与客观实际、合法性与合理性、具体条款与原则规定，确保过罚相当、法理相融。行政执法人员要文明执法，尊重和保护当事人合法权益，准确使用文明执法用语，注重提升行政执法形象，依法文明应对突发情况。行政机关要根据实际情况，细化对行政执法人员的追责免责相关办法。

（十一）坚持处罚与教育相结合。认真落实“谁执法谁普法”普法责任制，将普法教育贯穿于行政处罚全过程，引导企业和群众依法经营、自觉守法，努力预防和化解违法风险。要充分考虑社会公众的切身感受，确保罚款决定符合法理，并考虑相关事理和情理，优化罚款决定延期、分期履行制度。要依法广泛综合运用说服教育、劝导示范、指导约谈等方式，让执法既有力度又有温度。总结证券等领域经验做法，在部分领域研究、探索运用行政和解等非强制行政手段。鼓励行政机关建立与企业和群众常态化沟通机制，加强跟进帮扶指导，探索构建“预防为主、轻微免罚、重违严惩、过罚相当、事后回访”等执法模式。

（十二）持续规范非现场执法。县级以上地方人民政府有关部门、乡镇人民政府（街道办事处）要在2024年12月底前完成执法类电子技术监控设备（以下简称监控设备）清理、规范工作，及时停止使用不合法、不合规、不必要的监控设备，清理结果分别报本级人民政府、上级人民政府；每年年底前，县级以上地方人民政府有关部门、乡镇人民政府（街道办事处）要分别向本级人民政府、上级人民政府报告监控设备新增情况，司法行政部门加强执法监督。利用监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，根据监管需要确定监控设备的设置地点、间距和数量等，设置地点要有明显可见的标识，投入使用前要及时向社会公布，严禁为增加罚款收入脱离实际监管需要随意设置。要确保计量准确，未经依法检定、逾期未检定或者检定不合格的，不得使用。要充分运用大数据分析研判，对违法事实采集量、罚款数额畸高的监控设备开展重点监督，违法违规设置或者滥用监控设备的立即停用，限期核查评估整改。

四、全面强化罚款监督

（十三）深入开展源头治理。坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为，严格规范罚款，推进事中事后监管法治化、制度化、规范化。对社会关注度较高、投诉举报集中、违法行为频繁发生等罚款事项，要综合分析研判，优化管理措施，不能只罚不管；行政机关不作为的，上级行政机关要加强监督，符合问责规定的，严肃问责。要坚持系统观念，对涉及公共安全和群众生命健康等行业、领域中的普遍性问题，要推动从个案办理到类案管理再到系统治理，实现“办理一案、治理一类、影响一域”。

（十四）持续加强财会审计监督。行政机关要将应当上缴的罚款收入，按照规定缴入国库，任何部门、单位和个人不得截留、私分、占用、挪用或者拖欠。对当事人不及时足额缴纳罚款的，行政机关要及时启动追缴程序，履行追缴职责。坚决防止罚款收入不合理增长，严肃查处罚款收入不真实、违规处置罚款收入等问题。财政部门要加强对罚缴分离、收支两条线等制度实施情况的监督，会同有关部门按规定开展专项监督检查。要依法加强对罚款收入的规范化管理，强化对罚款收入异常变化的监督，同一地区、同一部门罚款收入同比异常上升的，必要时开展实地核查。强化中央与地方监督上下联动，压实财政、审计等部门的监督责任。

（十五）充分发挥监督合力。各地区、各部门要健全和完善重大行政处罚备案制度和行政执法统计年报制度。县级以上地方人民政府司法行政部门要加强案卷评查等行政执法监督工作，对违法或者明显过罚不当的，要督促有关行政机关予以改正；对不及时改正的，要报请本级人民政府责令改正。拓宽监督渠道，建立行政执法监督与12345政务服务便民热线等监督渠道的信息共享工作机制。充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，促进行政复议案件繁简分流，依法纠正违法或者不当的罚款决定。对罚款决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，有关行政机关和财政部门要及时办理罚款退还等手续。加大规章备案审查力度，审查发现规章违法变更法律、行政法规、地方性法规规定的罚款实施主体、对象范围、行为种类或者数额幅度的，要及时予以纠正，切实维护国家法制统一。要加强分析研判和指导监督，收集梳理高频投诉事项和网络舆情，对设定或者实施罚款中的典型违法问题予以及时通报和点名曝光，依法依规对相关人员给予处分。

各地区、各部门要将规范和监督罚款设定与实施，作为提升政府治理能力、维护公共利益和社会秩序、优化营商环境的重要抓手，认真贯彻实施行政处罚法和《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔2021〕26号）等，系统梳理涉及罚款事项的行政法规、规章，加快修改完善相关制度。司法部要加强统筹协调监督，组织推动完善行政处罚制度、做好有关解释答复工作，指导监督各地区、各部门抓好贯彻实施，重要情况和问题及时报国务院。

国务院

2024年2月9日

遏制变相扩张罚款能力
电子技术监控设备，俗称“电子眼”，通常是指交通管理部门设置的交通违法行为抓拍摄像头等设备。近年来，随着数字技术发展，电子技术监控设备的类型越来越多样化，既包括应用最多的摄像头，也包括红外监测、遥感卫星、无人机等新型装备，其应用范围也越来越广泛，除了交通执法，道路运输、城市管理和环境、土地监测等领域也大量启用了电子技术监控设备。

“非现场执法，有助于在特定执法情境和事务上实现较为全面的监测，有助于更好地及时预防和处置风险；摄像头等执法工具的运用，也极大地提升了执法和处罚的能力。在此情况下，各地方、各部门在不少执法领域启用摄像头等电子技术监控设备，其应用愈发广泛和普遍。”华东政法大学法律学院副院长、教授、博士生导师陈越峰对界面新闻介绍。

但是，陈越峰指出，各地方、各部门以地方法规和规章为依据设置电子技术监控设备，并以此来执法和罚款的情况并不鲜见，从而导致罚款案件数量和金额膨胀，国务院此次要求清理规范，是切实落实行政处罚法规定，遏制地方和部门变相扩张罚款能力的有效举措。

浙江大学光华法学院教授、博士生导师章剑生对界面新闻表示，在行政执法领域，数字技术的发展和应用主要影响是在事实认定层面为行政机关提供帮助，在人的能力不能及的地方，可以作为一种执法手段的延伸，用于收集证据等。但是，如果通过数字技术收集的数据要作为行政处罚认定事实的证据，必须要符合行政处罚法第四十一条的规定。当前行政罚款乱的情况还是存在的，多少影响了营商环境的优化，国务院此次系统规范行政罚款有助于优化营商环境。

各地电子技术监控设备设置和使用不规范的问题已多次引发关注。《财经》杂志2021年4月曾报道，广东佛山大量车主反映高速岔口电子摄像头抓拍导致出现“天量”罚单一事。按照佛山交警通报计算，该路段在一年左右时间内，相关罚款达将近3700万元。

2021年全国两会上，全国人大代表、中联(重庆)律师事务所执行合伙人韩德云提出《关于防止滥用“电子警察”提高交通公正执法水平的建议》。韩德云指出，2020年全国各地新增大量“电子警察”（即自动电子抓拍装置），既高效快速惩处交通违章违规行为，也产生巨大罚款数额。据统计，2020年全国交通罚款总额3000亿元左右，平均每车罚款逾千元。

“电子眼”执法被指存在设置地点不合理、不公开，监控设备不合格、不达标，记录违法信息不规范、不告知等乱象。为此，新修订的行政处罚法于2021年7月15日起施行，其中第四十一条对电子技术监控设备设置、使用和程序等作出了全面规定，比如规定行政机关应依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实，要确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。

全国人大常委会法工委行政法室处长张晓莹曾表示，新法施行后，有关立法机关应当及时清理相关规定，对于超出权限作出的非现场执法规定进行清理，有关行政机关也应当及时完善电子技术监控设备设置的合法性，提升电子技术监控设备记录信息的告知效率、效果。

改革行政执法考核机制
界面新闻注意到，行政处罚法作出规定后，部分地方政府确实主动开展了电子技术监控设备清理规范工作，但是涉及区域和部门并不广泛。2022年3月，广州市司法局曾通报，该局对全市2021年7月15日后在用的行政执法电子技术监控设备开展了专项清理，截至2022年2月，全市共有行政执法电子技术监控设备6800余个。2022年8月，四川省达州市达川区法治政府建设工作领导小组办公室曾发布《关于开展电子技术监控设备规范和清理工作的通知》，要求依法规范行政执法电子技术监控设备的设置和使用。

章剑生告诉界面新闻，新行政处罚法施行后，从立法层面来看行政处罚更加规范，相关制度更加完善，但能否更好地施行，还面临很多复杂的主客观因素。“国家法律和制度是健全的，但是在实施过程中，在具体案件中会牵扯到很多利益关系，容易导致行政处罚变形。”他表示，国务院此次发布文件应该是有所指的，一些经济不太发达的地方，受地方利益和部门利益驱动，滥用行政处罚权乱罚款的问题比较严重，所以国务院出台这个文件还是很有必要的。

上述《指导意见》特别指出，严禁为增加罚款收入脱离实际监管需要随意设置监控设备，坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为。陈越峰表示，因为可以增加装备，也可以提升执法能力，当前行政机关加大投入安装监控设备的积极性很大，为此，将来在清理规范过程中，需要注意执法机关将罚款收入变相用于收回设备投入的操作，防止出现“以罚款养设备”的情况。

此前在行政处罚法修订征求意见阶段，浙江大学“大数据与立法学”创新团队曾发文建议，在“电子眼”设置和应用环节，增加专家论证和风险评估测试程序，此举将有助于消减行政相对人对于电子设备监控侵犯其隐私、个人数据泄漏等方面问题的疑虑。

专家也指出，行政机关利用电子技术监控设备收集的数据也应当遵守我国数据安全相关法律、法规的规定，完善数据安全保护制度，以此防止行政机关的权力滥用，防止相对人个人隐私泄露，充分保障相对人权利。

“罚款设定更加科学，罚款实施更加规范，这些都是遏制罚款泛滥和畸重的重要原则，罚款监督则更加有力也是非常重要的方面，而行政执法考核的规范和完善，对于真正做到严格规范公正执法，显著提升企业和群众的满意度，意义极其重大。”陈越峰指出。

他表示，如果执法考核还是以案件数量、处罚数量乃至罚款金额等容易发生扭曲和异化的量化指标为标准，有关部门和工作人员行政执法的激励和约束机制没有发生有效优化，那最终的效果很可能是扬汤止沸，而不能釜底抽薪。

“这就需要在当前形势下，按照政策要求，对有关行政执法考核机制做相应的全面梳理和深化改革，将一线执法部门和工作人员从两难的处境中解脱出来，充分发挥依法执法和执行政策的积极性和主观能动性。否则，即便行政处罚法有明确的规定，国务院有很好的政策，到落实的时候仍可能发生扭曲，从而导致政策效果被消减，政策红利不能得到充分释放。”陈越峰说。

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seriously

苍溪县县城到处都是监控摄像头，过年过节才回老家一趟，回来的时候给老家人带礼品，走的时候给城里的亲戚同事带特产，凡是购物方便的地方都有摄像头，本来停车位就少的可怜，路边停车买个东西都要被拍下来，扣分又罚钱。发誓以后再老回家消费，跟领导一个姓。

大快民心为人民办实事支持

大快民心，坚决支持！

终于出手整顿了。。。

大大4

为民办实亊，有章可循，非常好。

我觉得国务院决定太及时，现在交通电子眼设置不科学，有的路上大概1公里就有一个，搞不清楚是为什么？搞得营商环境也不好，投资者也不愿意来。

上有政策下有对策，反正就是要罚老百姓的款

有些臭水沟都按个监控！

电子眼纯属乱整

老百姓的钱最好罚了。你在小心开车每年都有罚单等着你！

早该整顿了，有个人隐私泄露的太严重了，官官相护，有职位的人帮助有势力的人，随便查别人的私隐.

没监控更可怕

基本上都是刮老百姓的骨油……

这个早就该清理了，广元市朝天区两河镇一个小镇到处都是设相头，老百性停个车，卖点东西就要罚款扣分，卖点东西要用人力扛多远，根本没为百姓昨想，只管罚款

其他的监控多也就多了，谨言慎行就行。交通监控太多了，导致大堵车！开个车提心吊胆。坚决支持国务院清理

确实应该好好清理整顿这个问题。许多的电子眼是没有必要安装的，有许多地方安装了反而造堵！

通江县执法局可以说乱开罚单，开罚单随意，有时候可以说没有考虑老百姓死活为国家这样的民生福祉点赞

早就该这样了，不能让电子眼才为少数私人企业的摇钱树

城市天网对打击街面犯罪和追嫌抓逃确实必要，但就因为天网不能带来收益，维护跟不上，很多设备基本老化，像素也低。反倒是交警的道路监控，那叫一个强，随时更新，到处安置，恨不得在每条路上安一排，说白了不是为了交通安全，完全是为了罚款，为了利益而设，简直不可理喻！