兴仁镇政府调解员伴演“多重身份”角色

+/+ · 发表于 2025-9-26 09:52

一、理论锚点：“双重身份”的法治悖论与实践困境

“既是球员又是裁判员”的隐喻，在行政法领域直指权力运行的正当性危机，其核心矛盾在于“利益立场”与“中立裁判”的根本对立。行政调解作为行政机关主导的非诉讼纠纷解决机制，其制度价值建立在“中立第三方”的角色定位之上，这一定位既是《中华人民共和国行政诉讼法》对行政行为公正性的基本要求，也是《四川省行政调解工作暂行办法》明确规定“调解员与纠纷存在利害关系应当回避”的立法初衷。

兴仁镇政府调解员的角色错位，并非简单的职责交叉，而是在陈国成工伤维权事件中形成了“三重身份叠加”的畸形状态：作为纠纷一方企业的股东（利益相关者）、对企业负有监管责任的行政主体（责任承担者）、以及主导纠纷化解的调解方（中立裁决者）。这种身份叠合彻底打破了行政调解的平衡结构，使制度设计的“公正预期”沦为利益博弈的“工具载体”，构成了基层治理中典型的法治悖论。

二、具象解构：兴仁镇“双重身份”的实践表征与操作逻辑

（一）“球员”身份的利益绑定：从经济关联到责任规避的全链条渗透

1.经济利益的直接捆绑：当事人明确指出“邻水县花房子煤矿企业是兴仁镇政府的股东”，这一股权关系使得镇政府与煤矿形成“利益共同体”。煤矿的赔偿支出直接影响镇政府的资产收益，这种经济关联成为调解偏向性的底层逻辑。在调解中，调解员对陈国成提出的“30万元补偿低于法定标准”“违约金未支付”等核心诉求视而不见，仅以“协议已签订”为由终止协商，实质是通过调解维护自身经济利益。

2.监管责任的隐性规避：兴仁镇政府对花房子煤矿负有安全生产监管、工伤保险缴纳监督等法定职责。陈国成未签订劳动合同、未缴纳工伤保险的现状，暴露了镇政府的监管失职。在调解中，调解员刻意回避监管责任认定，通过“劝撤诉”“压诉求”等方式掩盖履职缺陷，将“监管失职的责任纠纷”转化为“简单的民事赔偿协商”，实现了责任的制度性逃逸。

3.维稳政绩的优先考量：基层治理中“维稳压倒维权”的导向，使镇政府进一步强化“球员”立场。当陈国成家属通过上访维权时，镇政府采取“拘留”“送精神病院鉴定”等极端手段压制诉求，而非通过公正调解化解矛盾。这种“以维稳为目标”的处理方式，将行政调解异化为“矛盾压制工具”，完全背离了制度初衷。

（二）“裁判员”身份的功能异化：调解程序与结果的双重失范

1.程序正义的系统性缺失：规范的行政调解应遵循“调查取证—责任认定—协商调解—结果公示”的完整流程，但兴仁镇的调解完全跳过核心环节。对于陈国成“被迫签协议”的关键主张，调解员未核查协议签订时的身体状况、是否存在胁迫情形等关键事实；对于“劳动能力未鉴定”的核心争议，未依法启动鉴定程序便直接认可赔偿金额，这种“无调查、无认定”的调解，本质是程序空转。

2.结果公正的结构性倾斜：调解的核心价值在于“平衡双方权益”，但兴仁镇的调解结果呈现“三重偏向”：在责任划分上，偏袒煤矿方，未追究其违法用工责任；在利益分配上，偏袒镇政府，回避监管失职赔偿；在程序权利上，偏袒强势方，剥夺陈国成的复议、鉴定等法定权利。更值得警惕的是，调解员还存在“误导性建议”，告知当事人“起诉必输”，实质是利用信息差逼迫其放弃合法权益。

3.纠纷传导的刻意设计：当调解无法压制诉求时，镇政府通过“身份切换”将矛盾转移。一方面以“裁判员”身份出具“假回复、乱回复”的信访意见，敷衍上级监督；另一方面以“球员”身份动用行政强制力压制维权，形成“调解失灵—强制压制—矛盾激化”的恶性循环。这种操作逻辑使行政调解从“解纷渠道”沦为“矛盾放大器”。

三、危害传导：“双重身份”对治理生态的系统性侵蚀

（一）个体权益的制度性剥夺：维权通道的层级性梗阻

陈国成的维权困境是“双重身份”危害的直接体现。作为工伤职工，其本应通过行政调解获得法定补偿，但镇政府的利益绑定使其丧失获得公正对待的可能。协议签订后，法定的鉴定权、复议权、诉讼权被调解员以“协议已生效”为由变相剥夺，导致其在“急需手术费救命”的困境中陷入“维权无门”的绝境。这种个体权益的损害，并非偶然的履职失误，而是“双重身份”下的必然结果，构成了对公民基本权利的制度性侵犯。

（二）行政公信力的崩塌式损耗：从局部失信到系统信任危机

行政调解的公信力源于行政机关的中立性与权威性。兴仁镇“既当球员又当裁判”的行为，使其从“公平守护者”沦为“利益维护者”。当当事人发现调解无法保障权益，甚至成为维权障碍时，对镇政府的信任便转化为质疑。更严重的是，这种局部失信通过“信访传导”“口碑传播”扩散为对整个基层治理体系的信任危机，正如抖音视频中公众对“自定规则、自我裁决”现象的普遍诟病，最终削弱了政府治理的合法性基础。

（三）法治秩序的基础性破坏：规则权威的消解与示范效应

行政调解作为法治治理的重要环节，本应成为“普法阵地”与“规则示范窗口”。但兴仁镇的实践却传递了“规则让位于利益”“权力凌驾于法律”的错误信号：《工伤保险条例》关于赔偿标准的规定被无视，《行政调解工作暂行办法》的回避制度被突破，《民法典》关于合同公平性的原则被践踏。这种“以权代法”的示范效应，会引发连锁反应——当公众发现通过合法程序无法维权时，可能转向非理性方式解决矛盾，最终破坏基层法治生态。

四、根源追溯：“双重身份”生成的制度缺陷与结构性诱因

（一）制度设计的模糊地带：行政调解与行政责任的边界混淆

我国行政调解制度尚未形成统一的立法规范，不同领域的调解规则各自为政，导致“调解主体”与“责任主体”的边界长期模糊。法律未明确禁止“存在监管关系的行政机关参与纠纷调解”，为兴仁镇政府的角色错位提供了制度空间。同时，《法律援助投诉处理办法》等监督规则对行政调解的覆盖不足，使得“双重身份”的违规行为缺乏明确的追责依据，形成了“制度留白—操作失范—监督缺位”的恶性循环。

（二）权力监督的结构性失效：从内部制衡到外部监督的全链条薄弱

1.内部监督的层级失效：镇政府与上级县政府存在行政隶属关系，这种“上下级关联”导致内部监督流于形式。正如抖音视频揭示的，镇政府出具的处理意见往往被上级直接采纳甚至照抄，形成“错误意见传导—上级背书—纠错无门”的闭环，使内部监督失去制衡作用。

2.外部监督的渠道梗阻：行政调解的过程透明度不足，缺乏第三方参与机制，公众难以介入监督。兴仁镇的调解未邀请律师、人大代表等第三方参与，未公开调解记录与证据材料，使得利益偏向性操作无法被及时发现。同时，当事人缺乏“调解异议的快速救济通道”，对不公调解只能通过信访、诉讼维权，成本高昂且效率低下。

（三）治理导向的偏差异化：政绩考核与权益保障的价值失衡

基层政府“重维稳、轻维权”“重政绩、轻法治”的考核导向，是“双重身份”生成的核心诱因。在“信访量、上访率”等硬指标压力下，镇政府更倾向于通过“压制诉求”而非“解决问题”实现维稳目标。这种导向使行政调解的“权益保障价值”让位于“政绩考核价值”，促使调解员主动切换为“球员”身份，以牺牲当事人利益为代价换取短期稳定，形成了“治理目标错位—角色异化—权益受损”的结构性困境。

（四）基层民主的发育不足：权力制约的社会基础薄弱

基层民主监督的缺失，进一步纵容了“双重身份”的泛滥。正如抖音视频所指出的，部分基层干部“官本位思想严重”“压制群众民主监督”，兴仁镇政府在调解中无视当事人申辩、拒绝公开相关信息的行为，正是民主监督缺位的直接体现。当群众无法通过民主程序制约行政权力时，行政机关更容易突破角色边界，将公权力异化为私利工具。

五、破局路径：构建去利益化的行政调解新生态

（一）制度重构：以立法明确角色边界与程序刚性

1.划定身份准入红线：制定统一的《行政调解法》，明确“与纠纷存在利害关系的行政机关不得作为调解主体”，对“政府持股企业的纠纷”“存在监管失职的纠纷”等情形，强制实行“异地调解”或“第三方调解”，斩断利益关联链条。

2.规范程序全流程：参照《海南省行政调解规定》，建立“调查取证标准化、责任认定书面化、调解过程记录化、结果公示常态化”制度，要求调解必须附具证据清单、责任认定书等核心材料，确保程序可追溯、可监督。

3.强化结果法律效力：明确行政调解协议的司法确认路径，对存在胁迫、欺诈、显失公平等情形的协议，赋予当事人申请撤销的法定权利，破解“签了协议就无法反悔”的困境。

（二）监督强化：构建多元协同的立体监督体系

1.完善内部层级监督：建立“行政调解复核制度”，对涉及政府利益、监管责任的调解案件，由上级司法行政部门进行独立复核，对存在偏向性的调解予以撤销并重新组织调解。

2.引入第三方监督机制：强制要求重大纠纷调解必须邀请律师、行业专家、人大代表等第三方参与，建立“调解质量第三方评估体系”，评估结果与基层政府政绩考核挂钩。

3.畅通社会监督渠道：搭建行政调解信息公开平台，对调解过程、证据材料、结果文书进行全程公示，开通“12348”热线投诉专席，对“双重身份”等违规行为实行“快查快处”。

（三）导向纠偏：重塑政绩考核与激励机制

1.优化考核指标体系：降低“信访量”等维稳指标权重，增加“纠纷化解率”“当事人满意度”“法治程序合规率”等质量指标，将行政调解的公正性纳入核心考核内容。

2.建立正向激励机制：对坚持公正调解、有效化解矛盾的基层干部予以表彰奖励，在职称评定、晋升提拔中予以倾斜，形成“公正调解有回报”的激励导向。

3.强化责任追究制度：对存在“双重身份”履职、程序造假、压制诉求等行为的调解员及主管领导，依法追究行政责任；构成滥用职权的，移交司法机关处理，形成“失范必追责”的震慑效应。

（四）能力提升：夯实基层调解的专业与民主基础

1.加强调解员专业化建设：建立“调解员资格准入制度”，要求必须具备法律职业资格或经过系统培训，定期开展“程序规范”“利益冲突回避”等专题培训，提高专业素养。

2.培育基层民主监督力量：通过村务公开、民主评议等方式强化群众监督，鼓励社会组织参与纠纷调解，形成“行政机关主导、社会力量参与、群众监督有效”的多元治理格局。

六、结论

兴仁镇政府调解员“既是球员又是裁判员”的角色错位，并非孤立的基层治理个案，而是制度缺陷、监督失效、导向偏差共同作用的必然结果。这种错位不仅直接剥夺了陈国成的合法权益，更严重侵蚀了行政公信力、消解了法治权威，成为基层治理现代化的“绊脚石”。

行政调解的本质是“公权力为私权利提供救济”，其核心生命力在于中立性与公正性。要破解“双重身份”困局，必须从制度层面斩断利益关联、从监督层面强化刚性约束、从导向层面重塑价值排序，让行政调解回归“解纷止争、保障权益”的制度本源。唯有如此，才能避免基层治理中“权力异化—权益受损—信任崩塌”的恶性循环，真正筑牢法治国家的基层根基。

“明明纠纷的核心主体是邻水县花房子煤矿，兴仁镇政府却刻意引导受害者去起诉冯碧中，甚至提供了错误的身份证号码；这一番操作下来，真正该担责的煤矿法人与股东始终未被追责，全程逍遥法外，把受害者耗尽的财力、精力，彻底变成了求告无门的‘无力’。更讽刺的是，被告的辩护人李和平，正是当初调解终止书上的调解员李和平——他同时还是兴仁镇政府聘请的法律顾问。这多重身份叠在一处，何其荒诞？”

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