从稻城亚丁省道设卡收费看公共道路资源利用的合法性边界与治理路径

ljglawyer01

公共道路资源利用的合法性边界与治理路径——从稻城亚丁省道设卡收费与城市道路停车特许经营比较视角展开

李均国  汉盛成都律师

摘要： 公共道路资源的利用与收费问题近年来引发广泛社会关注。本文以四川稻城亚丁景区在S462省道上设卡强制收取摆渡车费事件为切入点，结合当前城市道路停车泊位特许经营权公开出让的制度实践，从合法性、合理性两个维度进行比较分析。研究发现，城市道路停车收费具备明确的法律授权、程序正当性和资源优化配置功能；而景区在未经法定程序的情况下，将省级财政全额养护的省道纳入景区封闭管理并强制收费，存在明显的法律瑕疵和权力越界。本文提出，应通过明晰道路权属、完善特许经营审批程序、建立生态补偿与公共资源有偿使用相分离的机制、强化公众参与和价格听证等路径，实现公共资源保护与公众通行权益的平衡。

关键词： 省道设卡收费；停车特许经营权；公共资源；合法性；合理性；治理路径。

一、问题的提出

2026年5月，四川稻城亚丁景区因在S462省道上设卡拦截社会车辆，强制要求过往游客购买120元（后下调至96元）观光车票方可通行的事件引发舆论热议。该事件的核心争议在于：由地方财政全额拨付养护资金的省级公共道路，能否被景区以”生态环境保护”和”交通安全”为由封闭管理并转化为经营性收费资产？与此同时，我国城市治理中，道路停车泊位划线收费并通过公开招标出让特许经营权已成为普遍实践。两种同样涉及”公共道路资源收费”的现象，却面临截然不同的社会评价和法律境遇。

这种反差促使我们思考：公共道路资源收费的合法性边界究竟何在？何种收费模式符合法治政府与市场经济的要求？如何在资源保护与公众权益之间寻求平衡？本文拟通过规范分析与比较研究相结合的方法，对上述问题进行系统论证，并提出具有操作性的制度优化方案。

二、城市道路停车特许经营权出让的制度逻辑（一）法律授权与规范依据

城市道路停车收费的合法性建立在明确的法律授权基础之上。《中华人民共和国道路交通安全法》第三十三条第二款规定：“　在城市道路范围内，在不影响行人、车辆通行的情况下，政府有关部门可以施划停车泊位。”在此基础上，各地通过地方性法规和政府规章，明确授权城市管理或交通管理部门对城市道路停车泊位实施收费管理。更为关键的是，城市道路停车收费通常纳入地方政府”国有资源有偿使用”或”特许经营”范畴进行管理。以《三江县城市道路智慧停车特许经营权（2026年-2028年）出让项目》为例，该项目通过竞争性磋商方式确定特许经营者，明确出让金支付、运营管理、服务标准及无条件交接义务等内容，形成了完整的契约治理结构。这种模式下，政府作为公共资源的所有者代表，通过市场化方式选择运营主体，既实现了资源的高效配置，又保留了公共控制权。

（二）程序正当性与契约治理

城市道路停车特许经营权的出让遵循严格的程序要求：首先，泊位施划需经交通影响评估和城市规划审批；其次，收费标准的制定需经过价格听证或成本监审；再次，特许经营权通过公开招标、竞争性磋商等公开竞争方式出让，确保程序透明；最后，运营过程接受城管、交通、价格、审计等多部门监管，并建立公众投诉处理机制。这种”产权明晰—程序公开—合同约束—多元监管”的治理模式，使得城市道路停车收费具备充分的程序正当性。收费所得除覆盖管理成本外，通常还用于智慧停车系统建设、公共交通补贴和道路维护，形成”收费—治理—反哺”的良性循环。

（三）经济合理性与资源配置效率

从经济学视角看，城市道路停车泊位属于典型的稀缺公共资源。在免费使用模式下，“先到先得”的规则容易导致少数人长期占用公共空间，形成事实上的”公地悲剧”。通过价格杠杆调节停车需求，可以提高泊位周转率，缓解核心区交通拥堵，引导公众选择绿色出行方式。此外，收费机制遵循”谁受益、谁负担”原则，由使用者承担部分管理成本，符合公共财政的可持续性要求。

三、稻城亚丁省道设卡收费的合法性检视（一）道路权属与法律禁止性规定

从公开的信息看，相关部门对稻城亚丁景区在省道设卡收费的合法性未正面回应，只提出“暂停收费、全面复核、成本监审、线路优化”等整改措施，似乎整改后仍可继续断道收费？但毕竟公路设卡收费与城市道路停车收费不同，稻城亚丁景区涉及的S462省道属于《中华人民共和国公路法》明确规范的公路范畴。该法第九条规定：“禁止任何单位和个人在公路上非法设卡、收费、罚款和拦截车辆。”《收费公路管理条例》第五条、第六条进一步规定：“任何单位或者个人不得违反公路法和本条例的规定，在公路上设站（卡）收取车辆通行费。”国务院《关于禁止在公路上乱设站卡乱罚款乱收费的通知》更是明确，除公安、交通、林业部门依法履行职责外，其他任何部门、单位、组织和个人均不得在公路上设置任何形式的检查站、收费站。需要特别指出的是，S462省道的日常养护、维修资金由地方财政全额拨付，属于典型的全民共享公共基础设施。景区管理方并非道路产权人，亦非公路行政主管部门，其在省道上设立闸门强制收费，缺乏最基本的法律授权。

（二）“规划纳入”不能等同于”权属转移”

面对质疑，景区方面声称”该路段已纳入风景名胜区旅游道路规划”。然而，从法律逻辑层面讲，规划功能的调整并不自动导致道路权属或管理权限的转移。根据《公路法》及《收费公路管理条例》，将普通公路转变为收费公路，必须经过省级人民政府批准，并纳入收费公路统一管理体系；即便因生态保护需要实施交通管制，也应由交通、公安等法定部门依法履行审批程序，并提前向社会公示。如景区以内部管理文件替代法定审批程序，实质上是将公共道路资源私有化（即便景区属国有企业也不例外），构成对公众法定通行权的侵害。正如网上很多法律学者所指出的，“公共道路不得因纳入景区规划而自动转为收费专道”。

（三）减资行为与因果关系认定

从侵权责任构成要件分析，景区设卡收费行为与游客权益受损之间存在直接因果关系。景区通过物理隔离（设卡）和强制交易（必须购买观光车票）的方式，剥夺了游客自主选择通行方式的权利，构成《消费者权益保护法》所禁止的”强制消费”和”设定不公平交易条件”。尽管景区事后将票价从120元下调至96元，但价格调整并不能弥补程序违法和权力越界的根本缺陷。对非游客而言，其可能只是单纯的路过，行使公共道路通行权，但也需要额外支付一笔费用，显然不合理。

四、合理性维度的比较分析（一）目的正当性的差异

城市道路停车收费的目的具有复合正当性：缓解交通拥堵、优化泊位资源配置、补贴公共交通、改善城市治理。这些目标均指向社会整体福利的提升。而稻城亚丁景区虽然主张”生态保护”和”交通安全”的目的，但手段与目的之间缺乏必要性和比例性的合理关联。具体而言，生态保护完全可以通过科学限行、预约通行、环保监测、违规处罚等公益方式实现；交通安全也可通过完善警示标识、升级道路设施、加强现场疏导等合规举措落实。“一刀切”地禁止所有社会车辆通行并强制换乘收费摆渡车，超出了合理管理的必要限度，存在明显的手段不当。

（二）成本负担与收益分配的公平性

在城市道路停车收费模式中，使用者支付的费用与获得的泊位服务之间存在直接对价关系，且收费标准通常经过成本监审，维持在合理区间。而稻城亚丁的摆渡车收费中，游客支付的120元（或96元）不仅包含运输服务成本，更包含了景区将公共道路资源”圈占”后的垄断溢价。更为关键的是，省道的建设和养护成本已由全体纳税人通过财政支出承担，景区在未投入道路建设资金的情况下截断省道收费，构成双重付费（纳税人付费建设+游客付费通行），严重违背公平负担原则。

（三）消费者选择权与交易自由

城市道路停车收费遵循自愿原则：驾驶者可以选择驶入收费泊位，也可以选择寻找免费停车场或改用公共交通。而稻城亚丁景区的模式实质上剥夺了消费者的选择权——游客若不愿支付摆渡车费，则无法通过省道到达景区核心区域（即便签署免责承诺书，也仅是个案变通，不构成制度性选择）。这种”要么付费、要么放弃”的捆绑交易，违背了市场经济的自愿交易原则。

五、制度困境的深层成因（一）多头管理下的权责模糊

稻城亚丁事件中，甘孜州公路管理局稻城分局明确表示”只负责道路养护，建议咨询其他部门”；稻城县文旅广体局称”领导正在处理，尚不清楚处理进度”；稻城县政府办则承诺”尽快答复”。这种”铁路警察，各管一段”的局面，折射出景区管理、交通管理、自然保护区管理之间的权责交叉与监管真空。当公共道路穿越景区或保护区时，缺乏清晰的管辖权划分和协调机制，为地方或景区”以管理之名行收费之实”提供了空间。

（二）财政压力与创收冲动

景区门票收入面临”天花板效应”（稻城亚丁门票146元/人），而摆渡车、观光车等交通服务收费则成为突破收入限制的重要渠道。在地方财政对景区运营补贴有限、景区维护成本持续上升的背景下，将公共道路资源纳入景区收费体系，成为部分地方政府的”隐性财政”手段。这种”与民争利”的创收模式，背离了公共资源”取之于民、用之于民”的本质属性。

（三）生态话语的权力滥用

“生态环境保护”作为具有高度道德正当性的公共政策目标，在实践中容易被异化为规避法律审查的”挡箭牌”。稻城亚丁景区以”世界生物圈保护区”“国家级自然保护区”等生态标签为由，将法律问题转化为技术问题或专业问题，压缩了公众参与和司法审查的空间。然而，环境保护与合法收费是两个独立的法律命题：保护生态是目的，收费是手段，手段本身必须接受法律授权、程序正当性和比例原则的检验。

六、治理路径与制度优化方案（一）明晰道路权属，实施分类管理

对于穿越景区、保护区的公共道路，应建立”道路权属与景区管理权分离”的法律框架。具体而言：

1. 国道、省道等干线公路：严格适用《公路法》和《收费公路管理条例》，任何单位不得擅自设卡收费。确因生态保护需要限制通行的，应由交通运输主管部门会同公安机关依法实施交通管制，并保障社会车辆的过境通行权。

2. 景区自建专用道路：由景区投资建设和养护的专用道路，经依法批准可以实施封闭管理和收费，但须明码标价、自愿选择，不得与景区门票捆绑销售。

3. 混合型道路：对于既有公共财政投入又有景区改造投入的道路，应通过资产评估明确产权比例，建立合理的成本分摊和收益分配机制，避免景区独占公共投入的收益。

（二）完善特许经营审批程序

若景区确需对特定路段实施交通管控并收取生态服务费，必须走完完整的法定程序：

1. 规划调整：将道路功能调整纳入国土空间规划和交通专项规划，进行环境影响评价和社会稳定风险评估。

2. 收费审批：依照《收费公路管理条例》或价格管理相关规定，报省级人民政府或价格主管部门审批，明确收费期限、标准、用途和终止条件。

3. 价格听证：收费标准制定必须经过法定听证程序，听取消费者、经营者、专家学者和利害关系人的意见。

4. 信息公开：将审批文件、收费依据、成本构成、使用情况向社会公开，接受审计监督。

（三）建立生态补偿与道路通行相分离的机制

借鉴城市道路停车收费”使用者付费+公共资源有偿使用”的制度逻辑，景区生态保护成本不应通过截断省道的方式转嫁。建议建立以下替代机制：

1. 预约通行与差异化收费：对进入生态敏感区的社会车辆实行预约管理，根据车型、排放等级、停留时间等实施差异化收费，收入专项用于生态保护和道路维护。

2. 政府购买服务：由政府财政出资购买景区的生态保护服务，景区提供摆渡车作为公共服务选项而非强制选项，游客可自愿选择自驾或乘坐摆渡车。

3. 生态补偿基金：从景区门票收入中提取一定比例设立生态补偿基金，专项用于保护区生态维护和交通设施建设，减少对道路收费的依赖。

（四）强化多元共治与司法救济

1. 建立跨区域协调机制：对于穿越景区的省道，应由省级交通运输主管部门牵头，建立公路管理机构、景区管理机构、地方政府、保护区管理部门的常态化协调机制，明确各方权责边界。

2. 畅通投诉举报渠道：依据《收费公路管理条例》，任何单位和个人对非法设卡收费行为有权向交通、价格、财政等部门举报，相关部门应依法及时查处。

3. 完善司法救济：对于因强制收费遭受损失的消费者，应支持其通过行政复议、行政诉讼或民事诉讼寻求救济。司法机关要敢于否定不合法、不合理的收费，检察机关可就行政机关怠于履行公路保护职责提起行政公益诉讼。

4. 引入第三方评估：委托独立机构对景区交通管控措施的必要性、合理性和效益进行定期评估，评估结果作为调整管理措施的依据。

七、结论

公共道路资源的收费管理，本质上是对公共资源使用权的再分配，必须在法治框架内寻求效率与公平的平衡。城市道路停车泊位特许经营权出让的制度实践表明，当收费行为具备明确的法律授权、公开的竞争程序、合理的定价机制和有效的监管体系时，可以获得社会认同并发挥资源配置的积极作用。相比之下，稻城亚丁景区在S462省道上设卡收费的行为，因缺乏法律授权、违反程序正当性、违背公平负担原则、侵害消费者选择权，构成对公共道路资源的非法占用。这一事件警示我们：即便以生态保护等高尚目标为名，公共权力的行使也不能突破法律底线。未来的制度优化应着力于：一是严格区分公共道路与景区专用道路的权属边界，防止公共资源私有化；二是完善公共资源有偿使用的法定程序，将收费权纳入特许经营的法治轨道；三是建立生态成本的社会共担机制，避免将保护成本单方面转嫁给特定消费群体；四是强化多元监管和公众参与，确保公共资源管理始终服务于公共利益而非部门利益。唯有如此，才能在保护绿水青山就是金山银山的同时，守住法治的底线和民生的温度。

2026.5.29于成都

参考文献

[1] 柳宇霆. 稻城亚丁截断省道设卡收费问题，不能就这么糊弄过去。 南方都市报, 2026-05-28.

[2] 孔德淇. 稻城亚丁设卡收费引争议，公共道路不能沦为景区”私产”。 荔枝新闻, 2026-05-28.

[3] 中华人民共和国公路法（ 2017年修正）

[4] 收费公路管理条例（ 国务院令第417号, 2004）

[5] 中华人民共和国道路交通安全法（2021年修正）

[6] 三江县城市道路智慧停车特许经营权(2026年-2028年)出让项目合同。 三江县综合行政执法局, 2026.

[7] 国务院关于禁止在公路上乱设站卡乱罚款乱收费的通知（国发〔1994〕41号）

[8] 四川省亚丁自然保护区管理局, 稻城亚丁景区管理局. 关于禁止社会车辆进入亚丁自然保护区的通知

[9] 吕大侠V50. 稻城亚丁省道设卡收费视频. 社交媒体平台, 2026-05-15.

[10] 南都N视频. 景区收费套路系列调查：泸沽湖”圈路”收费之争. 南方都市报, 2024.