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胡代国：告赢“行政诉讼第一案”
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在人们的眼里，个体工商户是弱者，特别是当他们面对行政管理机关的时候。然而，在四川省安岳县，身为个体工商户的胡代国却勇敢地站出来，给儿子当起了委托代理人，与安岳县工商局对簿公堂，并最终赢得了官司的胜利。在这一起公益诉讼中，胡代国只讨回了被多收的350元市场管理费，而当地工商部门则面临着上万个体工商户1000多万元的退款要求……
极不情愿交费用
安岳，是四川省资阳市下辖的一个小县，没有什么名气，省外的人很少知道它。但是，如果告诉你陈希同的老家就在安岳县，或许你会对它多一分兴趣。
在安岳县岳阳镇解放街锦华宾馆，有一个经营五金的门市。这是一个固定的门市，它的主人叫胡建。
今年29岁的胡建虽然是一名个体工商户，但他却有着大专学历，遇事爱思考。2004年5月中旬，胡建就陷入一次痛苦的思考中。
这一年年初，安岳县工商局发出换发营业执照的通知。在笔者的手上，拿着安岳县工商局岳阳工商三所制发的《关于对企业、个体工商户年检、换（验）〈营业执照〉的通知》。在这一份通知中，明确了年检、换（验）照的范围及对象，甚至还有“规费收取的优惠”内容。据了解，胡建经营地所在的管理部门是工商三所。
工商年检本是例行公事，但在胡建眼里，这一年的年检却不同寻常。
换领营业执照本该只收取登记费20元。但工商人员说，今年国家停收了个体管理费，但增加了市场管理费。只要在发票上签上“自愿交费”4个字，就可以换发营业执照。当胡建询问换照需要缴纳些什么费用时，得到的答案是：登记费20元，市场管理费350元，工会会员费24元，个体劳动者协会会费30元、营业执照副本工本费3元和营业执照悬挂框工本费10元。
胡建不能理解这个“市场管理费”。他自然知道市场管理费这一说，但按照国家的有关规定，这项费用只是针对进入集贸市场的经营者收的。自己有固定的门面，且并不在集贸市场的范围内，凭什么交这笔费用呢？
胡建想不通，他的父亲胡代国也想不通。胡代国想，早在2003年6月1日，四川省就出台有关政策，停止收取“个体管理费”。这一年上半年自己就交了全年的个体管理费，按说新政策出台后，应该将已收取下半年的个体管理费退还。可是，这笔钱还没有退，2004年又开始收市场管理费，改名换姓，这不是让我们个体工商户空欢喜一场吗？
有着一定文化水平的胡代国父子开始探寻事情的真相。
胡代国是这样向笔者叙述当时的情形的：4月22日，我去找工商三所的负责人，咨询有关办照收费的事情。该负责人说，他是在按上面的规定办事。我请求出示有关文件，但该负责人只拿出一份无头无尾无印章的复印的文件给我念了念。我希望能把文件带回去学习宣传，得到的回答是“没有多余的”；我要求复印一份，回答是“文件模糊不清不能复印”。后来，一名工商人员复印了《四川农村日报》2003年12月22日刊发的一篇文章，让胡代国拿回去好好学习、宣传。这篇文章说，社会主义大市场可以收取市场管理费。
看了文章，胡代国感到惊诧，他认为该报的宣传出现了舆论导向错误。于是，胡代国给该报社打电话，提出疑问。报社有关同志答复说，尽快调查，因为这涉及政策性的问题。5月20日，该报刊发《这“市管费”该不该交？》一文，就有关问题给予澄清。
笔者从这篇报道里看到，四川省财政厅综合处的负责人在回答该报记者的提问时说，正如[川工商（2003）36号文件]里规定的那样，“‘集贸市场’是指‘有形市场’，而非指‘社会主义大市场’，像沿街、沿路市场也要有特定的范围、市场名称、开办单位等。”
应该说，这番话对集贸市场的定义与范围作了澄清，胡建所在的经营门市并不在集贸市场的范围内。
但是，看到这一报道为时已晚。早在此10天前，胡建就在工商三所领取了新的营业执照，经反复讨价还价极不情愿地交纳了全部费用437元，这其中包括市场管理费350元。
媒体报道起波澜
办完营业执照的胡建觉得自己吃亏了。他的父亲对他说，不能吃这个哑巴亏。
看到《四川农村日报》最新的报道，胡建父子心里有了底。他觉得，要把这件事情弄清楚，要维护自己的合法权益，必须得到新闻媒体的支持。
很快，胡代国给四川电视台打电话，反映了这一问题。电视台的工作人员则让他向四川省物价局直接反映，并给了他省物价局一名工作人员的办公电话。
这名工作人员听了胡代国介绍的情况后，回答说，当地工商部门对全县固定门市收取“市管费”违规违法，而强行收取咨询服务费、工会会员费、协会费的做法则是搭车收费，可以通过司法途径解决。
省物价局工作人员的回答进入了四川电视台记者的摄影镜头。不久，。这一消息在安岳县引起震动，个体工商户一传十、十传百，很快就传遍了全县。一些不服气的个体工商户拿起了“接力棒”，继续投诉。
实际上，四川电视台早就开始关注这一情况。这年5月初，当胡建的营业执照手续还没有办时，四川电视台的记者就闻讯而至——2005年5月下旬的一天，胡代国向笔者介绍起当时的情况。
他说，2004年5月9日下午，胡建陪着记者去工商三所暗访。两位记者则以办执照卖电脑为由，“套”工商管理人员的话。
记者问：不交市场管理费、工会会员费和个体劳动者协会会员费可以办执照吗？
工商人员答：不行，这是国家规定的。
胡建问：我可以看一看收费的文件吗？
工作人员：我手里没有文件，但上面有规定，该交的还是要交，少一分钱都不行。
胡代国说：“无奈之下，我儿子第二天只好去三所新办了一个营业执照，一共交了437元钱。”
四川电视台未报道引起了很大反响。胡代国决定，要把这件事“捅”到北京去。于是，他们给中央电视台新闻频道“共同关注”栏目打电话反映情况。
果然，以替弱势群体说话为宗旨“共同关注”栏目得到消息后，5月21日立即派记者前往安岳县采访。6月2日，“共同关注”以《如此“自愿”交费》为题，向全国曝光了“安岳事件”，这一事件的社会影响力与关注度迅速提升。
在节目中，胡代国坚持认为，根据四川省工商局（2003）36号文件的规定，自己儿子的场所不在集贸市场的范围内，不应该缴纳市场管理费——
胡师傅：我们沿街面的都是固定门市，因为我们这里有专门的集贸市场。
记者：你怎么证明这家铺子是固定门市呢？
胡师傅：它（工商局）在办证的时候，每一个门市后面，固定门市后面，注明了是‘门市’；如果是市场，它（工商局）就在后面注明‘市场’。
同时，胡师傅还从省物价局了解到，工商部门要求他缴纳的其他3项费用的收取方式也是违反规定的，其中包括工会会费，个体劳动者协会会费和咨询服务费。
胡师傅：因为我们没有参加工会，也没有参加个协，还要强行（缴纳），还有咨询代理费，不需要咨询的，不需要它代理的，就可以不缴。
节目播到这里，主持人评述道：“那么安岳县工商局在换发营业执照的过程中是否真的存在乱收费的问题呢？他们收取各项费用的依据又是什么呢？县工商局主管市场的唐副局长认为，他们的确收取了6项费用，但是这些费用的收取都是合理的，其中市场管理费就是依据相关文件来收取的。”
在节目中，我们看到了下面一幕——
安岳县工商局副局长唐青松：我们这个收费的根据是省工商局（2003）36号文件。
记者：你怎么理解集市贸易，像固定门市，它是集市贸易吗？
唐副局长：按照那个（文件）它是属于集市贸易的范畴。
记者：你对集市是怎么理解？
唐副局长：我认为集市就是集中商品交易的场所。
记者：你觉得就是说单家的固定门市，它们也是集中了商品交易？
唐副局长：对，它不止卖了一种商品。我们应该是以城镇为依托，各种商业、专业市场为主，而形成的集贸市场。
记者：实际上我们整个安岳县，如果以城镇为概念的话，安岳县所有的商贩都属于集贸大市场之内了？
唐副局长：我们是一层一层为依托，各种商业、专业市场为主而形成的集贸市场。
记者：实际上我们安岳县就是一个集贸大市场？
唐副局长：对，应该是。以县城为主，应该说是一个集贸市场。
这就奇怪了，同样都是市场管理费，同样依据的都是四川省工商局的36号文件，可一个认为收费合理，一个认为是不合理的，那么这到底是一个什么样的文件呢？笔者从这份文件上找到了答案。
这份签署日期为2003年11月5日的文件的全名是《关于进一步加强工商行政管理系集贸市场管理费征管工作的通知》。通知中指出，凡是进入县级以上人民政府或者县级以上人民政府委托工商行政管理部门划定的市场进行商品交易的单位和个人，都应该向工商行政管理部门缴纳集贸市场管理费。
而双方争论的焦点在于集贸市场的范畴问题。因为按照文件规定，如果胡建的门市算在集贸市场的范围内，就必须缴纳市场管理费；如果不在这个范畴内，就不需要缴纳这项费用。而唐副局长认为，胡建的门市应该算在集贸市场的范围内，所以应该收费。
电视台的记者一时无法准确判断争议双方的正误，于是去安岳县工商局的上级寻求答案。于是在节目中又出现了以下内容——
记者：我们在县工商局采访的时候，局长说可以这么理解：整个安岳县就是一个集贸大市场。这个概念您觉得（对不对）呢？
四川省工商局市场管理处处长杨楠：这个概念不准确。
记者：为什么呢？
杨楠：因为我们一再强调，如果整个（县）都是市场的话，那么（整个）中国（也）都是市场。那么，我们现在要界定在一个什么范围呢？就是要界定在政府划定的区域内。如果说是政府划定的区域，那么可以作为市场来管，可以收取管理费，但是呢，没有在政府规范的这么一个区域内，而是扩大到所有的门面，或者是其它的沿街的一些经营者，收取市管费，这个是不太妥当的。可能是（他们）理解有偏差。
在这一节目中，记者还借用四川省工商局相关部门负责人之口，指出，对个体工商户来说，新办营业执照只能收取登记费20元，副本费元，合计23元，如果有其他强制性的费用收取情况，则属于搭车收费，应该制止。
中央电视台的节目播出后，立即在安岳引起巨大的反响，个体工商户欢呼欢呼雀跃，群情激奋。胡代国父子似乎也找到了“尚方宝剑”。
集贸市场的范围究竟有多大
2004年5月26日，四川省物价局、财政厅联合发布[川价费（2004）103号]文件。这份文件指出，[川工商（2003）36号]文件下发后，总的执行情况是好的，“但也存在一些地方基层工商部门超范围、超标准收取集贸市场管理费的问题。”
文件重申：工商部门“只能向进入城乡集贸市场进行商品交易的卖方收取集贸市场管理费，不得向沿街、沿路、场镇、城市内有固定门面及生产经营场所（不含集贸市场内的固定摊位和临时摊位），从事商品交易、加工、生产、服务的单位和个人收取集贸市场管理费。”
与此同时，文件明确：“将集贸市场之外的门面也视为集贸市场范围内，对其收取集贸市场管理费，或对租用各种商场、商厦等各种柜台的业主收取集贸市场管理费的，均属扩大收费范围、违反规定收费。”
文件最后说：“各地工商行政管理机关不得借企业年检、个体营业执照换照、验照时强行收取与年检、换照、验照无关的费用。”
对当地工商部门来说，省物价局与财政厅这份文件的发出无疑是一声棒喝；而央视的报道则增大了工商部门身上的压力。很快[6月8日]，工商部门停止了对固定门市收取市场管理费和服务费。
而此时的胡代国父子则兴高采烈。他们已经初战告捷，他们甚至已经想到要去讨回被多收取的费用。
但是，他们高兴得太早了。工商部门对已经收取的费用并没有退还的意思。相关人士称，103号文件出台时间晚，多收的市场管理费已经上缴省财政，不可能再退还。
胡代国父子又愁上心头。自己的钱要不回来事小，全县上万名个体工商户的钱要不回来事大。
据了解，在这一超范围收费事件中，安岳县有一万多名个体工商户被多收取了费用，少的三五百元，多的两三千元。他们的合法权益怎么维护？
于是，胡家父子开始商量对策。2004年8月2日，以胡建为首的240余名个体工商户联合签名，上书县工商局，要求退费。
在这份“行政复议退费联名申请书”中，“安岳县一万两千个体工商户的代表”表示：县工商局“巧立名目，违规收费，严重地侵犯了个体工商户的合法权益”，这笔费用必须退还。签名者同时要求工商部门，将上一年度不该收取的6-12月的个体管理费一并退还，理由是2003年6月1日四川省[川委发{2003}14号]文件规定停止收取个体管理费。
个体工商户的一番慷慨陈词没有打动工商部门的心——退费要求被拒绝。工商局的相关人士强调，他们上半年的收费依据是[川工商（2003）36号]文件，而省物价局与省财政厅的文件出台较晚，自己没有过错，无法退费。
除了省工商局的文件依据外，安岳县工商局的手里还有一把“尚方宝剑”，那就是安岳县政府[安府办发（2003）275号]文件。
这份仅百余字节文件实际上是县政府对县工商局认定集贸市场请示的批复，发文日期是2003年12月11日。这份批复中关键的一句话是：“同意已建成的各种专业市场、‘商城’、‘商厦’、‘超市’和各乡镇（含管区）集镇的沿街沿路临时市场为我县集贸市场……”。
正是因为有县政府的这份文件，县工商局在收费时才底气十足。有这份文件做靠山，又有省工商局的文件作依据，县工商局当然没有考虑退费的事情——他们只是在按规定办事。所以，在央视“共同关注”节目中，才出现了唐副局长称安岳全县就是一个大集贸市场的说法。
将一个县视作“集贸大市场”或者说“社会主义大市场”，这可是新闻一桩。这种逻辑让人觉得奇怪，倘若照此推理，不仅一个县是一个大集贸市场，一个市是一个更大的集贸市场，一个省同样如此，甚至全国都成了集贸大市场！这是什么逻辑？从这种逻辑中，人们很难看出这一认识的“发明人”做好管理工作的雄心，却能从中闻出借机收费的味道。锅一大，粥就多，这个道理谁都明白。
胡家父子当然也明白，他们也知道把全县都视作一个大市场的观点与做法不对，并且他们还能拿出比县政府更权威的文件依据。他们打定决心，要上法庭去讨回公道！
法庭争锋
2004年9月13日，申请退费无望的胡建一纸诉状，把安岳县工商局告上法庭。这位29岁的小伙子请的诉讼代理人不是别人，正是自己的老爸胡代国。
胡代国与共和国同龄，如今已经56岁。1982年，胡代国从电大毕业，后来虽然从事个体经营，但自己懂得一些法律知识，1964年还曾经当过县人大代表。再加上他对儿子爱心有加，自然冲到了讨公道的最前沿。
2005年5月22日，当笔者写作这篇文章时，桌面上正摆着胡代国提供给我的行政诉状。这篇长约1600余字的诉状，条分缕析，有对事实经过的描述，也有对自己诉讼请求进行支持的法规文件罗列，其目标只有一个：被告退还多收的市场管理费、个协会员费和工会会员费共计414元。在胡建父子俩看来，只有登记费20元和营业执照副本工本费3元才是合法收费。
2004年11月1日，此案在安岳县人民法院开庭审理。在法庭上，旁听人员达数百人，这也许是自《行政许可法》于当年7月1日实施以来，全国影响最大的一起民告官官司。胡建一旦胜诉，那将是他所代表的那个庞大的个体工商户群体的胜利，由此产生的退费要求全县将高达千万元甚至全省几亿元。
法庭上，胡代国首先叙述了事情的经过，并拿出一系列法规依据，证明工商局的收费不合法不合规。
关于个体工商户注册登记收费的标准问题，胡代国拿出国家物价局、财政部的文件及原国家计委的文件给予说明：“个体工商户开业登记费为每户20元，发放营业执照不另收费，以后每4年重新登记，换发营业执照一次，收费20元，愿意要副本的收费3元。”“工商部门必须严格执行重新登记和更换执照的规定，违反此规定的，属扩大收费范围超标准收费。”
关于不准违规收取集贸市场管理费的问题，胡代国则拿出了原国家计委的有关规定：将集贸市场之外的门面也视为集贸市场范围，对其收取集贸市场管理费的，属扩大范围超标准收费；四川省物价局、财政厅联合发布[川价费（2004）103号]文件也作了同样的规定。
安岳县工商局的两位委托代理人出庭应诉，一位是该局法制股的干部，另一位是四川博鉴律师事务所律师。他们二位也不示弱，拿出了自己收费的文件依据。
一个最主要的依据，就是安岳县政府[安府办发（2003）275号]文件。这份文件认定，安岳全县都是集贸市场。许律师说，根据国家有关规定，县政府是划定市场的主体，是县政府把全县划成了临时大市场，除了学校、银行等是固定门市不收管理费外，其余的收了都合法。换句话说，既然原告在安岳县政府划定的集贸市场范围内从事了经营活动，依照国务院《城乡集贸市场管理办法》的规定，工商部门向其收取集贸市场管理费就是合法的。
另一个依据[川工商（2003）36号]文件也规定：凡国家允许上市的物资进入集贸市场（指县级以上人民政府或县人民政府管理部门划定的集贸市场）的，应该缴纳市场管理费。被告方认为，原告胡建在办理营业执照后，就在解放街锦华宾馆从事五金销售经营活动，其周围有卖百货、副食、文具的门市，（这里）就该算集贸市场。向他收取市场管理费并无不妥。
被告方还认为，省物价局、财政厅联合出台的[川价费（2004）103号]文件无上位法的支持，且被告向原告收取集贸市场管理费的行为发生在该文件出台之前，该文件对被告的行为没有约束力。
胡代国对此反驳道：虽然103号文件下发的时间较晚（2004年5月26日），但该文件实质上是对前两年一些文件规定的重申，这些内容上具有连惯性的文件都规定，只能对进入集贸市场的经营户收取管理费，不得向集贸市场外在固定门面的经营户收费。难道几年前的文件你们没有学习过？这不是天下笑话吗？连小娃子、老婆子都知道安岳县有通达市场、上府街市场、广场市场等几个集贸市场，其余的都不是集贸市场，为何你们市场管理人员对此却不知晓呢？
针对安岳县政府将全县划为集贸市场的事实，胡代国谈了自己不同的看法。他说，根据有关规定，“市场登记证”是开办集贸市场的凭证，也是收取市场管理费的前提，如果没有市场登记证而收取集贸市场管理费就是违法。开办集贸市场，必须按照〈四川省市场登记条例〉和国家工商总局54号令的规定进行登记，任何单位和个人不得扩大集贸市场的范围和收费对象，否则就是违规。安岳县政府的文件把全县划成集贸大市场的做法，显然与中央和省里的法规和文件相抵触，是不成立的。
在法庭上，胡代国还质问被告代理人：“你们是什么时候向固定门市停止收取集贸市场管理费的？”
对方答道：“至今没有停收。”
“这就怪了。解放街上两个相邻的老板，一个是6月份前去办的照，交了880元，另一位是在央视曝光后去办的，只交了80元。这是怎么回事？”胡代国不依不饶。
对方则这样回答：“6月份后，我们出于对103号文件的尊重，对固定门市暂停了收费，是暂停。”
胡代国说，暂停也罢，改正也罢，反正没有再乱收费了。但是，原来多收的管理费为何不退呢？既然错了，就应该改正嘛。
对方称，自己收费在前，文件下发在后，怎么可以退费呢？
于是，双方陷入僵持状态。
法庭上，双方还就个协会员费、工会会费等费用的收取是否属于自愿展开了辩论，双方各有说辞，互不相让。
当天上午11时50分，法官宣布休庭。
公正的判决
走出法庭的胡代国心绪久久不能平静。
他既高兴又感到忧虑。高兴的是，自己在法庭上据理力争占了上风，对官司的胜诉充满了信心；忧的是维权路途艰辛，可能还有很长的路要走。
第二天上午，胡代国就提笔给安岳县委程书记写了一封信。在这封用漂亮的钢笔字写就的信中，胡代国希望县领导重视这一事件，依法出台新规定，解决在集贸市场范围上的认识问题，以免事态进一步扩大。
11月4日，他又给县法院院长修书一封，表示出“本人诉讼不放弃，讨个公道要维权”的决心。
此后，胡家父子一直在等待。在等待中，他们度过了漫漫冬季；在等待中，他们终于迎来了胜诉的一天。
2005年3月18日，安岳县人民法院终于做出了行政判决。拿到这一长达12页的判决书，胡家父子激动不已。
判决书首先叙述了诉讼提起的经过及对双方提供的相关证据发表看法，并引用国家及四川省的一些规定后，指出：“城乡集贸市场是指县级以上人民政府或者县级以上人民政府委托工商行政管理部门按照城镇建设和商业网点规划划定的、经营国家政策允许放开商品的商品交易场所。2003年12月11日，安岳县人民政府办公室以“安办发[2003]275号”文件规定：‘为了规范全县集贸市场，加大市场监管力度，满足广大经营者和消费者的需要，同意已建成的各种专业市场、‘商城’、‘商厦’、‘超市’和各乡镇（含管区）集镇沿街沿路临时市场为我县的集贸市场，临时市场待今后市场网络建设完善后逐步规范。’被告资阳市安岳县工商行政管理局下属的岳阳工商三所依据‘……各乡镇（含管区）集镇沿街沿路临时市场为我县集贸市场’的规定，认定原告经营场所属集贸市场的依据不充分，向原告收取集贸市场管理费350元的行为不合法。依照有关法律规定，该工商所的行政行为应由被告承担，故原告请求确认被告向原告收取集贸市场管理费的行为违法的理由成立，本院予以支持。据此，依照〈最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释第五十七条第二款‘有下列情况之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决，第（二）项：被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的’的规定，经本院审判委员会决定，判决如下：
被告资阳市安岳县工商行政管理局向原告胡建收取集贸市场管理费350元的行政行为违法。
本案诉讼费100元，其他诉讼费300元，合计400元，由被告资阳市安岳县工商行政管理局负担。”
这段判决书上的文字虽然读起来有点拗口，但它鲜明地表态了审案法官乃至法院的态度，给了胡建和胡代国一个满意的法律意见。
判决后，为全省的稳定，当即媒体没有报道，工商局也未上诉，4月3日判决书生效，胡代国收到工商三所新所长送来的350元市场管理费和400元诉讼费，6月底前，县城工商户陆续收到工商局送还的市场管理费共计约有90万元，上百个镇乡个体工商户的市场管理费都未退，不知这是什么道理？？？？
作者：中国工商报记者喻山澜，2005年5月18日 供稿：胡代国
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楼主: 法学博士
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发表于 2010-3-11 15:48
