拆迁核心是政府经营土地
新京报：你认为拆迁问题的核心是什么？
孙宪忠：最重要的问题是政府经营土地的问题。
政府经营土地是这样的过程：政府把民众的土地收回来，再把土地出让出去，开发商交了土地出让金从政府手里拿建设用地使用权，是开发商和政府发生法律关系。但是原来的拆迁条例要求，开发商不和政府发生法律关系而和民众发生拆迁关系。这就违背了拆迁的本来面目。
权利本来在民众手里，政府没打招呼或者经过权利变动的安排，权利就到了政府手里，出让给开发商，然后开发商来找民众解决拆迁的问题，这当然导致法理混乱和民众的不满。但开发商也很冤枉，它已经把钱给了政府，为什么还要和民众发生关系？民众也很莫名其妙，为什么我的权利就没了？法律关系上出了很大问题。
一开始我就提出从政府经营土地的角度重新建立法律关系，必须准确意识到，不是开发商经营土地，而是政府经营土地，这是问题的核心。政府收回地权的环节现在叫征收，关系理顺了，相应的政府必须承担义务和责任。政府必须直面民众来承担征收的责任和义务。
新京报：现在看来，你的观点被立法部门接受了。
孙宪忠：这次条例最大的进步就是明确了征收人是政府，这符合依法治国的基本原则，对提高整个国家的法治文明程度有很重要意义。
新京报：怎么看待这种改变？
孙宪忠：作出这样的改变从一开始就有很大争议，比如2007年我们做第一稿时为什么改不过来？当时还是开发商是拆迁主体，承担补偿义务，这有两个支持的力量。
一个是当时有些市长和地方政府，他们不愿意做法律关系的当事人，不愿意承担征收和补偿的法律义务和责任，更愿意把自己放在居中协调或管理监督的位置。但实际上这不是事实，你都已经经营土地了却不承担义务，这是很糟糕的。
还有个力量就是学术界的有些人，可能对这个问题研究不够深，他们认为拆迁就是民事拆迁，不应该搞行政征收，就是由开发商和民众打交道，如果政府搞拆迁，政府直接针对民众，民众处于弱势地位不能对抗政府。这种观点的不足在于，他们没有意识到政府作为征收人其实是把政府纳入法律关系的网络里，把政府的权力揭示出来，不仅给政府权力，更重要的是让政府承担义务和责任。
新京报：你把你的观点跟市长们交流过吗？
孙宪忠：中国市长协会开会时我去讲物权法，和他们交流过这个问题，给原建设部做法律顾问时也交流过，像建设部、国土部他们很早就接受我的观点了。但到了市长县长，他们就不太同意，让我们来承担责任和义务怎么做啊？按民众的俗话讲，就是只想收钱，不想承担义务，必须要把这个改过来。
【症结】
制度设计很少考虑保护民众权利
新京报：当时你提出这些观点时，其实那时的拆迁问题、土地财政问题并不像现在这么突出。
孙宪忠：是的，后来搞得这么复杂，就是因为土地财政。政府和开发商形成了利益共同体。
我们曾经天真地认为政府在那认真地执行土地管理法，收取土地出让金然后把地权交给开发商，应该实现利益的分割。后来我们到山东和一些沿海地区调查，发现了一个奇怪现象，本来应该是开发商交了土地出让金，政府再把地权给他，但实际上真相是这样的：开发商跟政府说，你先把土地使用权给我，将来房子肯定会卖得很好，也可以多给些土地出让金。这样开发商和政府达成协议，政府就把地权先给了开发商，政府也期待着开发商房子卖了高价多给出让金，开发商的利益集中在房价上，政府利益也集中在房价上，甚至有的地方政府帮开发商卖房子，开发商和政府形成利益共同体。
2004年、2005年就开始出现这些问题，开始我们以为是个别现象，后来发现普遍存在。
新京报：正式向立法部门提出理顺政府经营土地法律关系是什么时候？
孙宪忠：2005年前就在讨论这些问题，几次讨论发现大家看法总是不一样。
新京报：为什么很难达成共识？
孙宪忠：市长们有意识地不同意，这样做对他们束缚太大了，学术界有些人也不清楚。
新京报：如果当时能够下定决心把这个问题搞清楚会怎样？
孙宪忠：不会有这么大的社会代价。现在土地财政这么高，取之于民很清楚，是否用之于民，民众心里没底。
新京报：从学术界提出拆迁的问题到现在十年过去了，感觉前进很艰难，是什么原因？
孙宪忠：简单说，是一个怎样看待民众权利的问题，这是个观念和思想意识形态的问题。首先在传统意识形态下，过分强调公共利益，把公共利益泛化。比如说，过去土地征收条例讲为了国家利益征收土地，所有建设都是国家利益，把国家利益泛化了，民众怎么能对抗国家呢？其次是前几年确定的发展优先、兼顾公正的社会发展思路，在制度设计上总是考虑尽快发展，很少考虑民众权利的保护，尤其是城市发展中民众具体权利的保护问题。（本报记者 杨华云）
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发表于 2010-4-22 19:03
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