中国环境监测和治理工作任重而道远

水生木

  

中国环境监测和治理工作任重而道远

——四川省环境保护厅副厅长谈新时期环评管理的压力与挑战

十七届五中全会提出，要破解日趋强化的资源环境约束，必须把加快建设资源节约型、环境友好型社会作为重要着力点，提高生态文明水平。四川作为西部大省、欠发达地区，省委、省政府提出“十二五”在把握“高位求进、加快发展”基调的同时，要更加注重转变发展方式，增强经济发展的协调性、可持续性和内生动力。贯彻落实中央、省委的要求，环保部门有着义不容辞的责任和担当，特别是环境影响评价工作处于风口前沿。怎样认识和梳理环评工作？环评工作怎样才能更好地服务于科学发展？特别是“十一五”以来四川规划环评工作走在全国前列，“十二五”我们还当如何更加有为？

　　环评管理工作重要而艰难

　　从事环评审批工作，我们深深感到，环评审批工作有4个明显特点:

　　环评审批工作极端重要。环评审批工作不是服从于发展，而是服务于发展，是为可持续发展提供不竭的动力和活力的源泉。是从源头上起到控制闸、调节器和杀手锏的作用。环评审批是环保部门参与宏观决策的一个重要方面，是环保工作的一个重要抓手，对经济社会发展有很大的话语权和发言权。环评审批工作做不好，产业结构就很难得到调整，更谈不上优化。因此，环评审批工作受到各级党委、政府的高度重视，担负着建设和谐社会、促进生态文明的历史责任，是一个十分重要的管理手段。同时，环评审批又与广大人民群众的环境权益息息相关，往往成为各方面博弈的焦点，敏感问题多，过程花样多，项目陷阱多，广受各方面关注。

　　环评审批工作风险极大。要干好环评审批工作，必须经受三大考验:一是现实的考验。党委、政府确定的重大项目的环评批复，该批的必须抓紧批，该跑的必须尽力跑。二是历史的考验。现在上的项目要经得起历史的检验，否则要倒查追究责任。福建紫金矿业就是一个鲜明的例子。三是环境容量的考验。一个篮子只能装一定数量的鸡蛋，如何顶住压力，只装好鸡蛋，不装坏鸡蛋，这是很考手艺的。同时，我们还必须要时刻保持清醒头脑，经得起诱惑，守得住底线。

　　环评审批工作极其艰辛。通过与基层的同志交流，大家普遍反映，环评审批工作是谁干谁遭罪，整天挨大累。工作中，就是五加二，白加黑，加班加点最多的是负责环评审批的同志。我们总结，棘手的项目，不批不让睡觉，批了睡不着觉。批前批后都得反复琢磨，环评报告书中表述的水、气、声、渣等各方面预防措施讲得是否到位。所以说，环评审批工作下一步要思考，如何改进方法，提高效率，从繁琐的事务中解脱出来，站在更高的层面来思考环评工作，研究环评工作。

　　环评审批工作要求极高。从事环评审批的同志普遍感到“忙”和“盲”，一是整天忙个不停，二是工作中有许多盲区。要做好环评审批工作，需要学习和掌握的知识太多了。笔者工作过几个地方，切身感到环境法律更多，更细，而环评又是环境法律法规中最多、最细的。需要掌握国家环境法律法规和产业政策，且情况随时在变，有的项目今年可以干，明年就不能干，有的项目这个地方可以上，那个地方就不能上，需要我们勤学习，多钻研，不断提高自身的素质和水平。

　　环评工作如此重要，要求又这么高，风险又很大，我们怎样把握四川的环评管理工作形势呢？

　　环评管理形势严峻挑战大

　　从中央到省委，加快经济结构战略性调整，增强经济发展协调性和竞争力，已成为共识。要从深化污染减排到改善环境质量，从解决损害群众健康的突出环境问题到维护人民群众的合法环境权益，从推进经济结构战略性调整到加快推进经济发展方式转变。环境保护工作特别是环境影响评价工作担负着重要职责。环评管理，四川面临着怎样的形势呢？

　　首先，加快发展与环境瓶颈制约的矛盾进一步凸显，主要表现在:一是全省污染物排放总量削减任务艰巨，环境容量对项目实施的环境制约瓶颈越来越突出。当前全国的环境形势可概括为，局部有所改善，总体尚未遏制，形势依然严峻，压力继续加大，四川也大致如此。“十二五”期间，长江出川断面主要指标要达到Ⅱ类，川内五大水系优于Ⅲ类水质的比例要大于85％，四川的总量减排任务还相当繁重。二是生态环境对重大项目审批的制约越来越明显。如成兰铁路、西成铁路、成贵铁路等就受“一只猫、两只鸟、三条鱼”的影响，给项目环评审批带来了很大难度。随着国家西部大开发战略的实施，四川特别是“三州”地区水电、矿产等资源开发与生态保护的矛盾更加突出。化工园区、流域水电开发、矿山开采、钢铁等各个方面，使环评审批工作面临许多新的严峻考验。三是为实现全省“两个加快”，在加快承接东部产业转移的过程中，同时也面临着高污染、高耗能类项目转移的风险，如何处理好项目引入与环境保护的关系，给环保部门带来了巨大挑战。2011年四川省GDP增长、固定资产投资将继续“高位求进”，环评工作必须全面跟上，既要围绕中心服务大局，又要真正做到环评优化发展，矛盾相当突出。随着西部第二轮大开发，东部的一些高污染、高耗能的产业要向西部转移，如何通过严格执行环评制度、提高环境标准，促进西部地区经济发展与环境保护相协调，避免大规模开发可能会带来的生态破坏和环境污染问题，确实是一项更艰巨的任务。环评管理的“控制闸”作用显得尤其重要和必要。四是城市化进程的不断加快与工业园区的建设和不断扩展之间相互制约、相互影响的矛盾越来越凸显。预计“十二五”末四川的城市化率将达到48％，城镇化快速推进与环境保护的矛盾将会更加尖锐。环评管理工作将遇到更大阻力，特别是重化工项目布局和选址不当可能带来的环境风险问题将会十分突出。重化工行业是国民经济的重要支撑性基础产业，对地方经济有着巨大拉动作用，“十二五”期间，全省各地还将大规模发展。如何才能真正把好关，切实防范环境风险，避免一个个新项目变成一颗颗不定时的“炸弹”，如何妥善地处理这些问题，确实考环评管理的“手艺”。

　　第二，公众环境意识快速提高，维权意识越来越强，公众参与项目环评、规划环评的要求越来越强烈。环境问题直接关系到民生，环境保护得好，全体公民受益，环境遭到破坏，整个社会遭殃。环境问题已经成为影响社会稳定的重要因素。近两年来，四川由于环评管理中公众参与工作做得不扎实，不到位，引发群众信访的情况时有发生，环境问题引发的信访量一直居高不下，投诉量以年均30％的速度递增，也给维稳工作带来了压力。环境污染事故发生后，主体的责任本来是企业，但公众往往首先从环评上找原因，甚至有个别人还认为，环保部门不环评，不就不能上这个项目了吗？不就不会出现污染事故了吗？事故调查过程中也将环评审批、“三同时”监管以及环保验收作为重点内容，逐项逐条倒查责任，退休的人都要找回来追究责任，即环评审批终身责任制。可见环评已真正成为了全社会关注的一个焦点。

　　第三，加快发展对环评管理工作带来新的压力和挑战。主要表现在:一是为加快发展，一些地方政府对环评的干预依然较多，“以权代法”，“以言代法”，影响和制约了环境影响评价和“三同时”作用的有效发挥。二是国家产业政策的变化和环评要求的不断提高，环评相关工作如专项规划环评等工作相对滞后，影响了规划中的重大项目顺利推进。三是环境监管面临更大挑战。以加快发展为由，部分项目业主环境意识淡薄，知法违法，“边建边批”，“先建后批”的现象还在一定程度上存在。同时，不按审批的环评文件落实环保措施，久拖不验，不按环评要求运行环保设施、下泄生态流量等的情况将仍会在较长时期内存在。四是环评管理能力还有待加强。从全省项目审批情况看，地方环保部门项目审批占了绝对比例。但快速发展的压力和环保自身能力建设的相对滞后，使环评管理能力薄弱、人员少、人员素质总体还不高的矛盾将更加突出。

　　加强环评管理的思路和对策

　　做好新时期环评管理，关键在人。提升队伍的素质，严把准入关口，发挥好环评审批链条的每一个节点的职能和作用，这是我们应对挑战、交出科学答卷的关键所在。

　　要加强队伍建设，提高环评管理能力。首先，环评管理的专业和综合素质要求高，地方单位用人引进上一定要高度重视，要能抵得住压力，将那些政治素质高、业务能力强的同志选用到环评管理工作岗位上，同时要加大对现有人员的培训，不断提高综合管理水平。从事环评工作的人员要加强学习，要系统地学，有选择地学，要在实践中学，采取多种形式学。通过有效的培训和学习提升队伍整体素质。第二，要加大对环评机构的考核力度，通过考核促进环评机构不断提高责任意识和编制质量，对“弄虚作假”“粗制滥造”的环评单位予以坚决的清理。第三，要加强对专家的管理和聘用。既要充分听取专家的意见，又要引导专家坚持公平公正，明确参与环评项目专家的准入门槛和责任制度。对专家库要实行动态管理，确保每次都要从专家库中随机抽取专家，保证评审的公正性和科学性。第四，要加强环评管理干部的培养和任用。环评管理人员处于风口浪尖，压力大，任务多，心理负担重，承担风险高，要求的综合能力强，需要得到更多的关心和支持，应该给他们的工作给予更多的理解和肯定，对优秀的环评管理干部要敢于提拨和重要，要树立榜样。

　　要加强风险防范意识，提高自我保护能力。有权力就有风险，高权力就意味着高风险。我们要求，环评管理干部必须充分认识到权力与责任、权力与风险的辩证关系，树立正确的世界观、人生观、道德观、价值观、地位观。从自己的工作责任出发，从担负的环境责任出发，不断加强自身修养，坚持道德的底线，坚持政策法规的底线。同时，要不断完善环评审批监督制约机制，建立环保部门内部及环保与纪检监督部门之间联系协调机制，形成监督检查的工作合力。进一步完善环评审批制度，建立项目审批流程制度，重大项目审批集体决策制度等，通过制度推进工作。

　　要严把环保准入关口，绝不越红线半步。当前四川面临高位求进、加快发展的关键时期，如何处理好项目引入与环境保护的关系，给环保部门带来了巨大挑战。我们要坚决做到“四个不批”:即对国家命令淘汰、禁止建设、不符合国家产业政策的项目一律不批；对环境污染严重、产品质量低劣、高能耗、高物耗、高水耗、污染物不能达标排放的项目一律不批；对于环境质量不能满足环境功能区要求的、没有污染物排放总量指标的项目一律不批；对位于自然保护区核心区、缓冲区内的项目一律不批。“三个严格”:一是严格限制审批涉及饮用水水源保护区、自然保护区、风景名胜区、重要生态功能区等环境敏感区的项目；二是严格控制高耗能、高污染、资源消耗大的项目的建设，杜绝已被淘汰的项目以技术改造、投资拉动等名义恢复生产；三是严格按照污染物排放总量控制的要求，把污染物排放总量指标作为区域、行业和企业发展的前提条件，使“以新带老、上大压小”等污染减排的措施得到有效落实。对环境质量负责，对子孙负责。

　　要充分依托技术支撑，发挥好环评审批链条每一个节点的职能和作用。从项目选址、环评文件编制、专家评审、项目预审、环评审批、项目试生产到“三同时”验收，每一个环节都要强化管理，明确要求，落实责任，步步把关，形成合力。要强化责任追究机制，对上一环节存在问题及时发现、及时整改，加强管理和考核。对环评文件多次出现重大问题的单位要给予制裁；对责任心不强、水平低下的专家要坚决清出专家队伍；对评估报告水平低下、千篇一律、把关不严的要及时纠正；对责任意识淡薄、综合素质不强的审批人员要及时培训、提高，对不符合环评管理要求的要及时调换工作；对没按环评报告书要求落实的环保措施，要限期整改，完善配套设施；对久试不验的，要限期验收，对仍不能通过验收的，要责令其停产。

　　要搞好协调，着力推动“三个联动”。一是进一步加强与发改、经信、建设、国土、招商、银监等部门的联动，更为主动地融入到宏观经济决策中；二是进一步加强与人大、政协、媒体等的联动，主动接受监督，充分发挥社会各界力量，搞好环评工作；三是进一步加强环保系统内部上下联动，形成环境监管的强大合力。

　　(作者为四川省环境保护厅副厅长、工学博士于会文)