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旧城改造岂能一拆了之[转帖]
这是一个意想不到的情况：在城市拆迁中，我们提出了“解危解困”、“造福于民”等不少好的口号，可在具体实施中，却出现了社会不稳定因素增加的趋势，这使得人们不能不对既往的工作进行一番审思。
国内各大城市的大规模危房改造工作多是从10年前开始的。既然是危改，当然应当把民生问题放在首位。可是，我们却不忧心地发现，这项为民造福的事业中也存在着一股潜流，一些城市的危改由于拆迁机制的扭曲，无形中把关注的对象从“人”转到了“地”。一些被“授权”拆迁的公司考虑的是如何尽快地把居民搬走，然后尽快把地变为楼，再把楼变成利润。
有的大城市把危改权力下放给基层单位，形成了开发单位选一块地，然后由房管部门鉴定危房率，即确定为危改区，并随之立项的状况。由于缺乏必要与有效的监督，好房子也会被“鉴定”为坏房子，开发商只要看中哪里，哪里就成了“危房”。原有的社区生活几乎是在一夜之间被终结了。许多居民向记者倾述着他们对故宅的怀念：“不管怎样，我住那个破房不用花钱，我的孩子上学方便，老人就医方便。按照现在的政策我们只能跑到郊区去住，还背上沉重的经济负担，我们的生活怎么办？”有的人不解地说：“凭什么开发商让我们走我们就得走呀？难道我们就没有选择的权利？”
旧城平房住宅尽管破旧，但是作为低收入家庭在市中心的栖身之所，又具有特殊的价值。旧城危改面对的是许多在这里居住了一辈子、生存能力和适应能力都在下降的老年人，以及其他社会弱势群体。市中心区又有较多简单劳动的就业机会，是不少居民赖以生存的环境。因此，进行大规模改造，简单地外迁居民，将使许多低收入家庭的生活难以为继，也违背了政府危改的初衷。
“让老百姓自己动手修缮房屋，是危房改造与历史文化名城保护最有效也是最靠得住的办法！”两院院士、城市规划学家周干峙说。与学者的呼吁相对应的是，一些城市的居民已向政府部门表达了自建家园的强烈愿望。
据新华社
《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”第39条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”
《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”第75条规定：“公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”
《合同法》第3条规定：“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方。”第4条规定：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”第32条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”
《土地管理法》第13条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”
1990年5月19日国务院颁布施行的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第20条规定：“土地使用权出让最高年限居住用地70年。”
政府未让老百姓知晓，就将老百姓房屋的土地使用权卖给了开发商，便义正辞严、理直气壮地威胁老百姓说土地是国家的！土地所有权是国家的，可土地使用权是经政府审批许可，而且给政府拿了钱有偿取得的，使用期70年。“土地使用权”是一种物权，土地使用权及其附着的房屋所有权，是老百姓用一生甚至几代人的血汗乃至生命换来的安身立命的最重要的财产权。拆迁首先不关乎补偿，而关乎对私人产权的剥夺，通过强制褫夺了老百姓的土地使用权。
多年来，不断出现的拆迁矛盾和纠纷，表面上看是一个城建纠纷问题，实际上它已牵涉到法律、政府职能、公众权利等多方面的问题。
房屋拆迁的本质，是卖方处分自己土地使用权和房屋所有权的私人行为，或买方基于契约而产生的合同权力，两方面都和政府无关。强制力的在场，使一切商业性用地的缔约和谈判过程被扭曲，事实上侵犯和取消了老百姓的契约自由。无论各地政府对于补偿问题和估价问题进行怎样的立法，有的城市合理些，有的城市不尽合理，但都无法改变一个事实，即老百姓与开发商签订的合同是在推土机之下缔结的“城下之盟”。
在许多地方拆迁房产的评估是由开发商委托的，甚至是由政府委托的。政府对价格的评估有明显的行政色彩和垄断色彩，谁赋予政府对房屋交易价格确定权？更为根本的是，当拆迁双方对补偿不能达成协议时，也是由政府部门裁决，这样政府不仅能“指导”交易价格，甚至能“依法”强制房产交易。
政府在城市拆迁中既是“运动员”又是“裁判员”。
高智晟说，在拆迁立法、执法和行政过程中，“都渗透了强势利益集团的影响，房地产商的利益时常得到袒护。”
朱宏亮教授说，长期以来政府强调小局服从大局，只要是国家和社会公共利益需要，公民就应服从。所以更多强调被拆迁人必须服从和接受，而不是对其支持和保护。“这种观点必须予以纠正。政府不能为了自己的政绩而牺牲民众利益，而是应当通过降低开发商的暴利，来降低房价。”
针对大量出现的拆迁纠纷，全国人大常委会秘书处的蔡定剑教授说，在当今中国，城市拆迁和对农民的土地征用中的一些个案，已经是对公民财产的侵犯最严重的表现。
一项为民解困的德政工程就逐步地演变为以营利为目的，着眼于土地投机，吃土地差价，与民争利的“扰民工程”了。
被拆迁人的权利被漠视。政府在未经过原来住地居民的同意就将土地的使用权转让给开发商，这个过程本身就违反了《土地管理法》。
无对等的谈判机制。为什么要拆？什么时侯拆？补多少钱？安置到什么地方？被拆迁人与开发商、政府没有一个环节能够平等的对话。实际的情况是主要由开发商说了算，作为个体的被拆迁户没有讨价还价的余地。
补偿标准偏低。补偿款让大多数中低阶层的居民无法在原地买到同等面积和保持同等生活质量的房屋。
国家信访局有关专家分析说，拆迁之痛，是伴随快速城市化和个人住房产权改革出现的阶段性矛盾。引发信访的原因主要有四个方面：一是强制拆迁，粗暴对待被拆迁户；二是安置补偿不合理，政策不到位；三是一些地方政府部门建设规划出尔反尔，造成居民不能回迁；四是一些地方政府制订的拆迁安置政策失之简单化，没有视居民情况分类处理，造成部分被拆迁户因拆致贫，失去生存基础。
据国家信访局研究室朱颖曾透露，在城市拆迁过程中，有的地方政府和部门不能依法行政，态度粗暴，有的还动用黑社会势力，采取恐吓手段，停水、停电强迫居民进行搬迁，引发了群众的不满。
全国政协委员袁祖亮认为，房屋拆迁矛盾激化的根源在于政府对市场干预过多，计划经济色彩浓厚。一些地方政府、主管部门或政府利用手中的权力，强行与被拆迁人签订不平等协议，达不成协议就进行行政裁决，组织有关部门强制拆迁。“在很大程度上政府沦为开发商的打手，引发了拆迁领域的官商勾结和权钱交易，并最终侵犯被拆迁人的利益。”他同时指出，群众反应强烈的房地产价格评估结果不公正，
新闻机构报道了许多因拆迁引起的惨案，说明了在整个拆迁的博弈中，无论与政府，与开发商，与拆迁公司，被拆迁人都是绝对的弱势。他们无处博弈，接受是他们的唯一选择。
一家媒体报道，旧城正被房地产开发商一块块铲平，政府正在为开发商建造的高层公寓、办公楼和购物中心修建道路，而旧城内的“老居民”将由此失去原有的生存环境。
华东政法大学行政法教研室主任朱芒说，在商业拆迁中，政府拆、政府判难以保证被拆迁户的权利，政府代理开发公司的拆迁实质上是不恰当地介入市场的行为。而一旦介入，政府难免倾向地区投资商而侵犯原住居民的权利。
专家高富平曾参与物权法制定工作，他说，公民财产非依法律规定的情形和程序不得剥夺和限制，这已是世界通律。非基于“公益目的”就不能动用政府力量强取公民财产，商业操作的拆迁应以民法为基础，按等价补偿原则处置，否则就是对公民财产权的非法剥夺。
记者调查发现，假借“公共利益”进行“商业拆迁”，是引发拆迁矛盾的关键。假借的主要表现形式有两种：一是借绿地等公共基础设施建设之名，二是借“旧城（村）改造”之名。
记者在采访中了解到，有的地方的拆迁办公室，看上去是一个行使政府权力的机构，摇身一变马上又变成直接的拆迁人。一套班子，两块牌子，这种定位上的不清楚，再加上在拆迁运作中，有的拆迁行为笼罩上一层社会公共利益的外壳，瞬时变得很冠冕堂皇。这种做法不但侵犯了老百姓的利益，也使得拆迁的矛盾越来越突出。
法学家江平教授说，拆迁表现出来的冲突是私权和公权的矛盾。房子的拥有人是私权的主人。但拆迁是一种公权力，是政府的行为。公权力和私权利发生冲突的时候，我认为要遵循两条原则，第一要界定是不是真正的社会公共利益的需要，如果的确是为公共利益，私权应当选择服从公权。第二条原则是政府必须给予公民充分的补偿。不能借公权力来侵犯个人的财产权。
我们现在的情况是什么都叫社会公共利益需要，这是很大很大的问题。商业目的和社会公共利益必须截然分开。现在最普遍的情况是，部分地方政府将原来就有居民的土地出让给开发商，开发商在这块地上开发出高级住宅出售。我在这里住得好好的，你给我一个很低的补偿让我搬走，去住一个破地方。这不是社会公共利益的需要，这是开发商利益的需要。在“为社会公共利益”的名义下，私权被剥夺了，增加的却只是开发商的利润。
从世界各国的情况看，不是社会公共利益需要的时候，个人有权利作出搬与不搬的决定。如果不愿意搬，你也没办法。开发商和住户只能协商，讨价还价，没有人能够强迫你。
我觉得现在确实有不少补偿办法侵犯了被拆迁者的利益，不是合理公平的补偿，使被拆迁者不可能在原地买到同样的住房，只能选择在比较远的地方安家。这种状况需要建立法律制度来解决，才能从根本上保护好群众利益。
一位关注发展中国家的秘鲁学者说，穷国之穷，在于私权不明确以及腐败。
现实生活中，一些人借所谓的“国家、社会利益”之名，侵犯被拆迁户的利益。这种动辄以国家、社会的名义而无视或牺牲他人利益的行为，造成国家机关或其工作人员滥用权力，侵犯公民或其他法人的合法权利。
张志凯委员对上述这种现象表示极为不满，“政府依法行使行政职权，不能侵犯公民的基本权利，这是现代国家政府运行的基本准则。侵权要赔偿，既是维护宪法和法律尊严的需要，也是切实保障公民、法人利益的需要。”
当前最主要的问题是，政府的土地储备与公民的财产升值期待发生了冲突，一些地方政府打着维护公共利益的幌子，炒作房地产业，致使一部分公民的既得利益受到了侵犯。如果不将房屋拆迁目的真正限定在维护公共利益的层面，而是由政府从事开发性经营，房屋拆迁中的利益矛盾永远无法消解。
现在的核心问题是，若政府口头上说是为了公共利益，但实际上是在进行房地产开发或帮助一些老板进行房地产开发，那些为政府利益而牺牲自身利益的公民怎么会接受政府作出的拆迁裁决呢？
在经济交往活动中，政府和老百姓应该是平等的经济利益主体，政府在要求老百姓守信的同时，自己应该首先恪守诺言、讲求诚信，而不能以高高在上的姿态，以权压人、随意毁约、侵犯老百姓的利益。
针对湖南嘉禾强拆事件，居民刘日丽气愤地说：“政府不懂法，犯了错，老百姓不能跟着遭殃吧！”“政府错就错在不讲法。”
被拆迁户们普遍表示，如果真是为了市政建设的“公共利益”，我们不会阻拦；但以“市政拆迁”之名，却作商业经营项目开发，变相掠夺居民房屋产权，老百姓不答应！很有代表性的一句群众语言是：“房子产权是我们的，政府部门和开发商怎么有权代表我们处置和分配？”
房屋乃百年大计，人命关天，质量第一！开发商应当提供符合国家质量标准的房屋用于拆迁安置。实际操作中，开发商只疯狂追逐暴利，偷工减料，建的不符合国家质量标准的房屋乃至危房屡禁不止，特别是用于拆迁安置的房屋质量普遍低于商品房质量。
《宪法和宪法修正案学习问答》第202页指出，实行征收和征用应当遵循三条原则：
一是公共利益原则。实行征收、征用，必须是出于公共利益的需要，这是征收、征用的前题条件。公共利益通常是指全体社会成员的共同利益和社会的整体利益。公共利益在本质上是非人格化的利益，是不特定多数人的利益。在实践中判断是否属于社会公共利益，一要同商业利益相区别。商业利益是个人和企业获取利润的利益，商业利益直接服务于个人或者企业，不能为了商业利益的需要而强行征收征用公民的财产权。二要同部门、单位和小集体的利益相区别。部门、单位和小集体的利益，其受益人是特定的少数人，与公共利益有本质的区别。在实践中，有的假借公共利益之名，行谋取部门、单位和小集体的利益之实，这是法律所不允许的。为了谋求商业利益或者单位的利益而需要公民转让其私有财产权时，应当通过平等协商、公平买卖的办法解决，而不是借助国家强制力来实现。
二是依照法定程序的原则。征收、征用在一定程度上限制了公民的私有财产权。为了防止这种手段的滥用，平衡私有财产保护和公共利益需要的关系，征收征用必须严格依照法律规定的程序进行。
三是依法给予补偿的原则。尽管征收和征用是为了公共利益需要，但都不能采取无偿剥夺的方式，必须依法给予补偿。
2004年6月5日人民日报《决不能用损害群众利益的方式搞建设》评论员文章强调：“坚决纠正城镇房屋拆迁中侵害居民利益和土地征用中侵害农民利益的问题。”“在征地拆迁工作中坚持‘以人为本’，必须做到决不能因为地方财力有限，就降低拆迁和土地征用补偿安置标准；决不能为了招商引资，满足开发商的要求，而牺牲人民群众的利益；决不能为了要政绩、谋形象，用损害群众利益的方式搞建设。”“城镇房屋拆迁和农村土地征用必须坚持依法行政。”“决不能以政府行为替代市场行为，决不能以行政命令替代法定程序，决不能片面强调为政府的‘重点工程’让路而破坏拆迁和土地征用公平、公开、公正的原则。”“坚决查处城镇房屋拆迁和农村土地征用中违法违规损害群众利益的事件，坚决维护中央宏观调控政策的统一性、权威性和有效性，确保国民经济平稳较快增长。”
2004年12月17日，最高人民法院副院长曹建明在全国高级法院院长会上强调：法院不得以任何借口参与拆迁。
2005年7月4日，最高人民法院审判委员会第1358次会议通过《最高人民法院关于当事人达不成拆迁安置补偿协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》并正式作出规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成安置补偿协议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予授理。”
楼主: 巴中市建设局
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发表于 2008-8-11 10:54
