一家之言,谨供参考。希望不至于引发吵骂------
汶川地震灾后重建的若干问题及建议
邱 健
2008年07月22日09:21 来源:《学习时报》
5·12汶川大地震在经济领域所造成直接损失主要体现在资产(特别是不动产贬值)、人员、自然禀赋等要素上,但从长期来讲,信心的破坏会产生更持久的影响。包括灾区人民生活置业的信心、投资的信心等。灾区重建,必须围绕社会信心的恢复来进行。
灾后重建应当顺应现代社会城市化、工业化、信息化潮流。要从灾难中看到破旧立新的宝贵契机,有破有立,甚至在某些方面大破大立。破除的是陈旧观念中不合于现代化转型的各种条条框框,以及不利于经济社会永续发展的城乡、产业、人口分布格局。我们务必抓住这一契机,化灾难为有利,打破行政化的利益分割,克服各级干部的侥幸心理和体制惰性,咬紧牙关,推进改革,立足统筹城乡综合配套改革、西部大开发,以及新农村建设,实现全川经济社会的跨越式发展。
重建的蓝图不能囿于城市规划的技术性问题,而要着眼于提升受灾地区经济社会发展素质,坚持高起点、可持续、良性循环、和谐共生为原则,尽可能地一步到位,变输血为造血,避免走弯路,减少资源浪费。
1.以灾民安置推动城乡格局转变
可以考虑将灾区及周边相关城市整体纳入统筹城乡综合配套改革试验的框架之下,变负担为资源,化困难为机遇,推进地区中心城市的快速发展,同时以城市的发展消化庞大的安置任务。
(1)对于丧失家园的城镇和山区灾民,可借鉴三峡库区移民安置经验,统一划定任务,纳入各接收地区政绩考核指标,实现化整为零,异地分散安置。10%可通过对口支援省市的帮助实现跨省安置,90%可安置到省内地处平原、发展前景较好、辐射功能较强且远离地震带的地区中心城市(城区及纳入城区规划的近郊),如成都、德阳、绵阳、眉山、乐山等。采取多种措施,积极鼓励投亲靠友,自行安置。通过灾民异地分散安置,发挥大国、大省优势,实现困难与成本的分解、分担;通过对山区灾民进城安置,提高城市人口所占比重,为提高全省城市化水平创造条件。
(2)对于平原地带粮食主产区的农村灾民,以原地安置为主。可借鉴台湾新村建设的经验,集中修建居民社区,在耕作区域与生活区之间实现公交化。大力推进农业规模化与产业化经营,发展现代农业。
2.以人口和产业迁移推动城镇体系的合理布局
成都及周边地区城乡二元结构矛盾十分突出,特别是“大城市带大郊区”的历史包袱太重,地区中心城市缺位,建制镇数量多且规模小,聚集非农业人口的能力太弱,而分散低效居住的大量农村人口已经给这一地区的资源、环境承载能力带来了巨大压力。灾后重建中,一味增加灾区防震投入、增强抗震等级并非上策,应适当考虑移民外迁与城市外迁,利用灾后人口与产业迁移的机会推动本区域城镇体系的合理布局。
总的思路是人口、产业由山区向平原地区集中,由农村向城市集中,由中小城镇向地区中心城市集中,由龙门山断裂带向四川盆地扬子地块(即成德绵地区)集中。发挥特大城市的辐射作用,依托地区中心城市建立新兴城市带与产业带。
首先,山区居民应尽量迁出,并撤销大部分山区乡镇建制。个别担负重要旅游景区中转站的山区城镇可以重建,但应限制规模,不宜再发展工业。对于北川、青川等城镇而言,在原址或原址附近重建都不适宜。理由如下:(1)考虑到气候与地质条件,这些地区将可能长期面临地震及滑坡、泥石流、崩塌、堰塞湖等次生灾害威胁;(2)目前,山区的自然禀赋及基础设施破坏严重,已经无法迅速恢复城市的公共功能。返乡安置或重建不仅难度大、成本高、耗时长,而且大量人口容易失去生活依靠。一旦将来发生类似灾害,更难以救援;(3)对于不确定性因素的恐惧(不论是否受到地质灾害的真实威胁),导致这一地区将长期难以建立生活置业及投资的信心。若原址重建,则市井没落,人口外流将不可避免,更谈不上招商引资,经济快速发展无从谈起。我们也没有必要花费巨大的人力、物力来建设一座注定会长期萧条的城市。(4)城镇建设不妨撤出经济效益极低的山区,实现退耕还林,发展林木业,保护长江上游重要支流流域生态。对于这一类城镇,可考虑放弃重建(灾民外迁)和异地重建两种解决途径。对于前者,务必妥善安置撤销行政建制地区的各级干部,化解阻力。
其次,对于绵竹、什邡等虽处平坝地区,却位于地质断裂带上的靠山、近山城市,可根据具体情况,通过择址新建城区调整城市重心,重新规划产业布局。
一般而言,异地重建不能简单地以恢复行政单位为目标,应尽量避免城区的孤立重建。在移民安置与城镇重建选址当中,宜尽量紧靠发展前景较好的中心城市城区,或直接作为成都、德阳、绵阳等中心城市的新城区来重建,借助其较完备的基础设施与生产条件尽快恢复其公共职能。同时发挥这些中心城市强大的消化能力,实现供需相生、良性循环,为灾民就业和发展创造良好条件。时机成熟时,可考虑进一步行政整合,(如并乡入镇、裁县改区),发展一体化的城市带,发挥城市经济的综合规模效应。
关于城市建设用地指标的问题,一是考虑到灾后重建及移民安置的复杂性,可争取特事特办,适当放松限制;二是可将原灾区城镇建设用地指标转移到灾民安置地区。
3.以提高灾民持续生存能力为安置工作的重中之重
对于地震之后丧失家园的灾民,无论采用何种形式安置,都必须以提高灾民的持续生存能力为安置工作的重中之重。要解决这个问题,一是尽可能地以异地、分散、进城安置为主,达到安置工作中困难与成本的分解、分担,利用城市强大的消化能力,为其提供基本的生存保障,使灾民能快速融入正常的社会生活,从而避免集中安置可能带来的心理问题和社会问题;二是在就业、医疗、社保、教育等政策方面给予有力支持。
对于异地、城区安置的,灾民安置社区规划应大体上遵循“大杂居、小聚居”、“贫富相间、供需相生”的原则。即总体上分散安置,加速灾民融入过程,但在局部应将相同来源地(如同一乡镇)的灾民集中安置,使其对新环境的适应形成缓冲。同时,避免贫困群体(城市原有贫困群体及迁入的灾民)过于集中分布。在安置时,应当尽量使其与周边居民形成收入水平上高低错落、贫富相间的状况,使相对富裕群体的消费需求能够为灾区移民提供更多生存与发展的机会。
其次,中央、地方及对口支援地区应在人员、物资、政策上形成合力,共同帮助受灾群众尽快恢复持续生存能力。一是共同分担灾区移民最低生活保障费用和重建成本;二是充分发挥定向对口支援的优势,通过职业培训、劳动力输出、以工代赈等多项措施为灾区移民创造更多就业机会;三是支持当地就业容量大、增长速度快的行业企业,以及饮料、肉制品、中成药和丝麻织品等能够带动农民致富的农产品加工业发展;四是尽快出台相关政策,为当地优先承接沿海产业转移创造条件;五是支持灾区教育,对异地安置在城市且处于九年义务制教育及高中阶段的灾民子女,可试行教育券计划,鼓励社会力量办学,大力发展职业教育。同时,中央可依托共青团组织尽快开展针对灾区的教育志愿者行动,充实灾区基层教师力量。
此外,在推进援助计划时,应充分考虑其原来的生活环境、家庭情况、职业特点等因素,调查摸底,建立档案,有差异、有针对性地展开。关键在于提高其持续生存能力,而非过多依赖直接的收入转移。
4.以基础设施建设为驱动,以政策为保障,推动经济社会尽快全面复兴
全盘统筹,建设若干新城区、新兴工业区,建设现代化综合交通体系,以点带线,以线带面,带动成德绵经济带的经济、资源内部整合,打破“蜀道难”的瓶颈制约,尽快恢复社会经济信心。除目前四川省规划中的建设项目外,另建议:(1)加强对成都经济区(成都、德阳、绵阳、眉山、乐山三个区县、资阳、雅安两个区县)的整合力度,并支持地方设立专项基金促进区域内教育、卫生、科技资源的提升与共享;(2)积极推动龙泉山东麓开发,从中江到简阳,建设龙泉山东麓快速通道,建设成都第二机场及龙泉驿区、简阳市相应配套基础设施;(3)支持央企在成都建设灾备中心、研发中心,中央给予相应补贴;(4)完善高速路网,将成绵高速路扩展为8车道,增加主要交通线复线建设。成德绵经济带,应该规划纵向轨道交通至少3条,即绵成乐高铁、成都地铁3号线、成都地铁1号线平行延伸。加强开放式的城际快速通道建设,实现交通线快速中速、有轨无轨、人流物流相结合;(5)国务院重新在成都举办西部论坛,每年一度,连续5年,以拉动旅游、会展经济复苏;(6)2012年在四川举办全国运动会;(7)参照三峡库区、东北老工业基地等,对灾区和灾民主要迁入城市实行相应优惠政策。同时,在土地、财税金融、产业扶持、对口支援、行政区划调整以及技术规范修订等方面结合灾区实际和统筹城乡综合配套改革的需要,适当予以照顾。
5.抓住机遇,稳步推进基层民主改革
地震灾后,灾区旧的利益关系、社会关系被严重破坏,异地分散安置进一步促成社会个体的重新组合,为制度试验提供了宝贵契机。
灾民异地永久安置的,可建立工作站,并成立由受灾群众组成的委员会集中表达群众诉求,积极稳妥发展社区民主,抓住时机推进基层民主改革。要发挥群众的主人翁意识,克服“等、靠、要”的依赖心理,关键是开放与参与。以自我管理、自我服务、自我监督、开放式的社区民主化解灾民安置、救助、支持重建工作中厚此薄彼、缺乏透明度、缺乏公信力的问题及由之引发的各种矛盾。过渡时期的集中安置,还应注意人性化,科学化管理。
在抗震救灾过程中,政府与社会力量的良性互动已经逐步开启,为我们进一步探索有效发挥与驾驭民间力量创造了条件。在细致专业领域,包括心理救助、学校重建、孤儿抚养、个案关怀、家庭回归、社区建设、文化恢复、志愿者和社会工作发展等方面,应充分调动民间力量,引导非政府组织发挥建设性作用,努力实现社区政府―灾民―非政府组织之间的和谐、和睦、合作。
6.以科学发展观统领灾区重建,避免人为疏失造成新的严重后果
对人民负责,对历史负责,尽快组织力量,对周边重大水利工程、敏感建设项目的可行性、科学性进行客观、深入的研究,及时采取补救措施、稳定经济社会发展的信心。建议对彭州的四川石化基地项目重新论证,在三台、金堂、中江等下游地区另择新址。如不迁址,则需提高防震等级,并提高废水废气处理深度。对于重大工程与当地气候、地质变化的关系应保持密切关注。灾后重建工作要加强工程项目规划与自然的适应性,一方面应防治、避免因人工因素而诱发新的重大地质灾害,另一方面也需要考虑采取相应配套措施,使工程建设和自然条件特别是地质环境条件的承载能力相适应。
(责任编辑:权娟)