关于争取公众通行权的法律实践与思考
四川迪泰律师事务所民商课题组 邢连超
公路作为国民经济和社会发展的重要基础设施，从理论上讲，属于政府必须提供给社会的公共产品，应该无偿提供给用户。据新华社今年五月的有关报道，目前全世界建有收费公路的国家和地区有20多个，建有收费公路14万公里，其中约有10万公里在我国。一些财团以牺牲公众的通行权为代价，将收费公路作为谋取垄断利益的工具。越来越多的收费公路不仅成为阻碍物流业发展的阻力，也严重侵犯了公民的基本权利——公众通行权。
笔者作为一名执业律师，也注意到这个问题，并且对争取公众通行权进行了积极实践，作为原告或者代理人直接发起了对“成都机场高速公路封辅道案、三河场收费站涨价案、要求四川省交通厅撤销108国道收费文件案、要求对成灌路收费文件进行合法性审查”等四起案件，不仅在社会上引起强烈反响，更重要的是进一步唤起公民的权利意识、促进了公民基本权利的落实。
一、争取公众通行权的四个不同案例
（一）邢连超诉成都机场高速公路有限公司侵犯通行权、消费者选择权纠纷一案。原告邢连超驾驶汽车沿机场高速的辅道前往机场，前进到译华学校段时，发现高速公路辅道被水泥石拦断而不能通行。原告驾车返回成都决定另路而行，却发现唯有在缴纳10元通行费后通过机场高速路才可以到达机场。原告认为，1999年机场高速公路在原有机场路的基础上改建后，成都双流国际机场留有三个出入口，一个是机场内部专用道路，一条是机场老大门出口，还有一条是高速公路专用出入口。成都机场高速公路有限责任公司为了获得更多经济利益，将进入机场的一侧辅道用水泥石堵住，将机场老大门出机场的辅道用铁拦围住，迫使进出机场的车辆只能通过高速公路收费站交费后方可进出。被告的这种行为侵犯了公民有正当进出公共区域的通行权、及消费者选择非收费公路的权利。
2005年9月，成都高新区人民法院审理认为，辅道也是机场高速公司经营管理的范围，但辅道只为机场高速两侧居民和区间运行服务，非独立地连接市区与机场的非收费公路。封闭辅道是机场高速公司按照政府相关部门的决定而为，机场高速公司在主观上并没有过错。另一方面，机场高速公路是开放性道路，所有公民都有权使用该公路，只要高速公司保证了公路能安全畅通通行，也就保障了公民对机场的通行权。至于是免费通行还是有偿通行，是由道路所有者决定。机场高速公路是四川省、成都市的重点工程建设项目，政府有权决定该公路是否收费。高速公司收费，是行使其经营、管理权利的体现。因此，高速公司收费并不妨碍公民的通行权。
法院综合审理认定，邢连超没有充分证据证明机场高速公司存在侵权行为，应当承担侵权责任。因此，驳回了邢连超的诉讼请求。
本案影响：2005年9月四川省政府决定机场高速公路实行单向收费，回程不收费。2005年11月机场内建成一条从双流县到机场的免费通道，车辆可以从成都不走高速公路免费到达机场。
（二）邢连超起成都成绵高速公路有限公司侵犯消费者公平交易权纠纷。2005年11月，邢连超以个人名义向成都市青羊区法院提交诉状，状告四川成绵高速公路有限责任公司和成都城北出口高速公路有限公司，请求依法确认被告侵犯了原告作为消费者的公平交易权，要求退还原告自高笋塘到新都区的单趟车辆通行费3元，退还原告自高笋塘到三河场镇的单趟车辆通行费4元，依法确认被告收取车辆通行费行为违法。
2005年10月5日，当邢连超驾车从成都市前往新都区办事时，被迫在移址后的三河场收费站缴纳了7元车辆通行费。进一步发现，在2005年9月新三河场收费站建成前，每次向老三河场收费站缴纳的单趟车辆通行费都是4元。但新三河场收费站建成后，同样里程的道路原告却需要单趟缴纳7元车辆通行费，比原来多缴纳3元钱，价格上涨了75%。
原告认为：根据《关于在公路上设置通行费收费站点的规定》、《收费公路管理条例》、《关于在公路上设置通行费收费站点的规定》中的规定，该公路里程达不到收费公路的要求。
目前成都市青羊区法院已经受理，本案定于2006年3月7日开庭审理。
本案影响：2005年11月新都区组织万人签名活动支持撤销三河场收费站。媒体报道后引起四川省领导重视，成都市交通局加快准备 “通行改革方案”，准备将成都市内收费站全部撤销，机动车统一交纳“五路一桥费”。2005年11月底，三河场收费站悄悄的免收成都市区机动车（川A牌号）的通行费。
（三）代理张军诉四川省交通厅、物价局要求撤销108国道收费文件行政诉讼案。笔者作为原告张军的代理人，以四川省交通厅、四川省物价局为被告，在成都武侯区人民法院提起了一起行政诉讼。原告认为：被告在2004年8月30日作出的川交公路（2004）161号《关于国道108线高笋塘至广汉段收取车辆通行费的批复》文件违法。1、不符合收费公路的条件。根据1994年《关于在公路上设置通行费收费站点的规定》，收费公路在平原微丘区的最短里程是40公里。根据2004年9月1日国务院《收费公路管理条例》第十八条规定一级公路连续里程50公里以上才可以收费。高笋塘到三河场段8.5公里，三河场到广汉段27.7公里，分别属于两个收费主体，均不符合收费公路的条件。即使全段公路36.35公里也不符合1994年686号文件和《收费公路管理条例》的规定。2、收费站设置未经法定程序批准。根据《关于印发公路收费站点清理整顿指导意见的通知》中规定：“收费站(点)的设置及其收费期限的确定，必须分别经省、自治区、直辖市交通主管部门会同同级财政、物价主管部门审核后,报省、自治区、直辖市人民政府批准,并报交通部备案。” 三河场收费站的设置及收费期限仅有四川省省交通厅、物价局的批复，没有经过四川省人民政府批准。3、未经听证程序。川交公路（2004）161号文件未经听证程序，违反了《价格法》第23条规定和《收费公路管理条例》第十五条规定。
目前成都武侯区人民法院已经受理，该案处于举证阶段，开庭时间未定。
（四）邢连超关于请求对川交发(2005)26号文件进行合法性审查一案。2005年9月以前从成都市到都江堰市的老成灌路一直为免费道路。成都成灌高速公路有限责任公司将道路改造之后进行了收费。收费依据是川交发(2005)26号文件《关于国道317线成都至都江堰市公路试行收取车辆通行费的批复》。川交发(2005)26号文件中指出：该公路全长48.5公里，按二级公路技术标准改造。该项目为经营性收费公路项目，由成都成灌高速公路有限责任公司负责具体收费和经营管理。试收费期限从2005年4月1日起。
邢连超认为该文件存在以下问题：1、公路里程不符合收费公路要求。2、该收费的标准是否过高，未进行听证程序。3、老成灌公路是历史上是群众的必经通道。4、都江堰市青城大桥的债务不应进入公路改造项目，造成总体造价升高。
2005年12月7日，四川省物价局办公室专门对邢连超的申请作出书面回复：（老成灌路）遗留的在建项目按老办法执行并不违规，待交通部具体规范办法下达后我们将按新的办法执行。车辆通行费未列入《四川省价格决策听证目录》。都江堰市青城大桥债务转移是经省政府同意，并下发文件。省物价局没有同意撤销川交发(2005)26号文件。但物价局以公文形式向普通公民进行答复，不能不说是依法行政的一个进步。
二、公众通行权在国外及我国法律中的地位
收费公路在法律上涉及公众通行权问题，或者称公众路权。我认为公众通行权（公众路权）就是公民对道路等公共设施自由免费使用通行的权利。公众通行权在中国是没有这个概念的，古代的道路属于皇帝所有，老百姓对道路是没有权利的。建国后，道路属于国家所有，群众可以在国道上通行，但仍然没有法定通行权。当越来越多的收费公路建成后，城市逐步被收费公路所包围，很多城市成了“不交钱就进不去、出来的地方”。最近几年法学专家才引进路权的概念，但对公众通行权（公众路权）是没有什么研究的。
公众通行权在西方国家是一个古老的权利，是人身自由权的组成部分。瑞典人对自然拥有集体权力(Collective Right)，允许你通过不是法定属于你的土地和相关资源。这个权力没有明文规定但却是北欧传统的重要组成部分。你可以自由地在瑞典的土地上行走、远足、骑马、滑雪、露营，采集野果、鲜花、蘑菇等。但行使这个权力的基本原则是“Do not disturb, do not destroy”，即不能打扰土地主人的工作，不能在不能控制的危险地带点火，不能采集濒危物种，不能乱扔垃圾，不能未经允许在私人产业上打猎，不能未经许可在瑞典五个最大湖泊和海岸线以外水域钓鱼。也就是说，你只要有好的判断力，尊重自然，你就有权在瑞典所有的土地、海岸线和森林自由行动。
英国作为普通法系国家，通行权“right of way”最初主要是指公民步行、骑马、开车通过私人所拥有土地的权利。如果每个公民都有这种通行权，则称为公众的通行权“public rights of way”。“rights of way”的对象可以是任何类型的土地，包括公共土地、公共道路、私人业主土地、被允许通过的私营公路、高速公路、社区道路。如果在过去一段时间公众可以在私营公路、高速公路、社区道路上自由通行，而私人业主不明确拒绝，就可以视为是私人业主的默视邀请行为，今后私人业主无权擅自收回该默视邀请，普通公众可以长期享受自由通行的权利。
香港地区延承英国法律传统，对公众通行权有比较明确的态度和规定。香港立法会的2002年2月6日公开答复意见：“根据普通法，如果长期以来公众一直使用某条路径而土地的业权人不表反对，则公众可推定已有该条路径的通行权。如果公众对路径有通行权，土地业权人便不能阻止公众在有关路径通行，也不能向有关人士收取通行费用”香港在《土地业权条例》中更是明确“公众通行权”是公民的一项“凌驾性权益”。《土地业权条例》第6条规定：“注册拥有人的物业业权将继续像目前一样，受若干‘凌驾性权益’影响。这些‘凌驾性权益’的例子包括：公众或法定权益，例如公众通行权、铺设公共设施的权利、政府对物业的收地权、封闭权及清拆权；政府或其它人根据有关物业的政府租契得享的权利； 《新界条例》第II部内提及可能影响有关物业的中国习俗或传统权益；以及 在新制度实施当日已存在的私人权益，例如私人通行权。”
台湾地区《民法典》对通行权也有较多规定，但主要指土地所有人的通行权，而不是公众的通行权。《民法典》第787条：“土地因与公路无适宜之联络，致不能为通常使用者，土地所有人得通行周围地以至公路。”第788条：“有通行权人，于必要时，得开设道路。”
在我国，只在《民法通则》的相邻权中提及不动产相关人之间的通行权，而不是公众的通行权。《民法通则》第八十三条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。”最高人民法院关于贯彻执行《民法通则》的若干问题的意见第101条规定：“对于一方所有的或者使用的建筑物范围内历史形成的必经通道，所有权人或者使用权人不得堵塞。因堵塞影响他人生产、生活，他人要求排除妨碍或者恢复原状的，应当予以支持。”相邻关系中的通行权所保护的范围是非常有限的，只能在不动产所有人、使用人之间适用，而不适用于公众。《收费公路管理条例》第四十条：“任何单位或者个人不得通过封堵非收费公路或者在非收费公路上设卡收费等方式，强迫车辆通行收费公路。”这是行政法规中对公民通行权的间接保护。在我国参加的《消除一切形式种族歧视国际公约》中对“公民自由通行”有所涉及。《公约》规定了公民的基本权利就包括了：“在国境内自由迁徙及居住的权利；有权离去任何国家，连其本国在内，并有权归返其本国；进入或利用任何供公众使用的地方或服务的权利，如交通工具、旅馆、餐馆、咖啡馆、戏院、公园等。”这些规定都涉及公民的自由通行的权利，特别是约定公民有“进入或利用任何供公众使用的地方或服务的权利。”我想，这其中当然应当包括公众对公共设施“公路”的使用权。
参照瑞典、英国、香港地区关于“公众通行权”的内容，我国应当扩大对通行权的保护范围。应当包括：对于历史上形成的供公众使用的免费道路、通道，公众有权继续免费使用；对于私营业主默视邀请公众使用的道路、通道，在不妨害私营业主利益的情况下，公众有权继续免费使用；在审批收费公路时，对于城市与城市之间、村落与村落之间的历史通道应当至少保留一条非收费公路，以便于公众选择使用。（再详细一点）
三、关于诉讼中的难点问题
通过在四起案件中对“公众通行权”的法律实践，发现存在很多困难与困惑之处。
在民事诉讼中存在以下的法律难点：
一是，对“公众通行权”没有法律规定，公众的权利落不到实处。在我国法理论上，“行为人的行为违反法律规定”是构成侵权责任要件之一，这里的“法律规定”是指保护公民或者法人的人身权益、财产权益的法律规定，而不是公权范围的行政规定。从而可以看出，如果法律法规中没有规定的权利，当然法院不会保护。而笔者也是苦于法律没有规定“公众通行权”，而又无法引用《民法通则》中相邻方的通行权规定，只得曲线适用《消费者权益保护法》中的选择权、公平交易权来保护通行权。
二是，诉讼类型选择的困惑。成绵高速公路公司在三河场的收费行为是根据政府部门批准文件而作出的，成都机场高速公路公司封辅道的行为是根据省办公厅会议纪要作出的，两个案例中反映出的问题是，经有权机关的具体行政行为审批的民事行为对第三者造成侵害，第三者先提起行政诉讼否认其合法性后要求民事行为实施者承担侵权责任，还是直接依据法律提起民事诉讼要求侵权主体承担侵权责任。在与相关法律人士讨论时，一种意见认为，作为受到侵害的当事人不要直接向法院提起民事诉讼，因为该民事行为的合法性已经行政行为的确认，其不在是单纯的民事行为，而具有行政行为的色彩。按照行政行为的公定力效力，行政行为非经行政机关和法院的诉讼程序审查，其效力自然合法。如当事人直接提起民事诉讼，法院如直接支持其要求认定对方民事行为的违法性，等于间接否认行政行为的效力，这违反了行政行为公定力的效力。因此，当事人应当先行提起行政诉讼，请求法院认定行政机关的审批行为违法，然后再提起民事诉讼。另一种意见认为，当事人有权直接提起民事侵权诉讼，要求民事行为实行者直接承担民事责任。民事行为的合法性经行政行为的审查，并不改变其自身的独立性。况且民事行为即使具有真正的合法性，也不能排除造成侵权的后果。这两起案件可以认为是行政行为与民事行为相结合的共同侵权行为，无论提起民事诉讼或者行政诉讼都是可行的。笔者也同意这种意见，选择了难度较小的民事诉讼。
三是，经营单位以经过政府部门批准收费为由抗辩。在案例一中，机场高速公路公司以省政府办公厅《会议纪要》指令其封辅道作为不构成侵权的重要证据，高新区人民法院也采信了该证据，但《民事判决书》中也指出：“关于政府办公厅文件的合法性审理，原告可以通过另外途径解决”。在案例二中，成绵高速公路公司也以收费行为经过省政府交通厅、物价部门批准为由，论证其收费的合法性。可以看出，传统的行政法理论赋予行政行为绝对的公定力，即法院不经相关主体提起，且经行政诉讼程序审理，不得否认行政行为的合法性。目前法院在审理民事案件时，不对行政行为进行合法性审查。但是，笔者认为：行政行为的公定力效力不是绝对的。在现实的司法实践中，其受到越来越大的挑战。人民法院在民事诉讼中否认法人人格的做法和相关司法解释中法院可抛开工商部门的虚假登记直接认定企业的性质的规定，均反映了行政行为的公定力效力不是绝对的。
在行政诉讼中存在以下几个法律难点：
一是如何界定具体行政行为。在案例三的行政诉讼中，第一个问题就是要确定批准收费文件是否是具体行政行为。讨论中，一种意见认为：四川省交通厅、物价费的批准行为相对收费企业而言是具体行政行为，相对收文的下级成都市交通局而言是内部行政行为，对于普通群众而言是针对不特定第三人的抽象行政行为。笔者坚持认为：案例三中行政机关的批准行为是针对不同对象而一次性适用的行政行为。根据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第3条规定：抽象行政行为的定义是“行政机关针对不特定对象发布的能反复使用的行政规范性文件”。根据这种界定，不特定对象和能反复适用是抽象行政行为的两项必备要件。针对特定对象而能够反复适用的行政行为，或者针对不同的对象而一次性适用的行政行为，不再归属于抽象行政行为之列，而一般属于可诉的具体行政行为。四川省交通厅、物价费的批准行为是在一定期间(收费年限内)一次性适用的行政行为，其针对对象是不特定的，属于具体行政行为。
二是普通公民是否具有原告资格。由于受“相对人”理论的影响，一些人认为只有行政管理的相对人才能提起诉讼，他们进而认为只有四川省交通厅、物价费下发文件的收文方才是相对人，才有权提出诉讼。被收取通行费的公民不是行政相对人，无权提出诉讼。笔者认为：“相对人”理论是《行政诉讼法》第2条推出来的，是一种主观性的标准。在后来最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第12条对原告标准进行了扩张，规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其它组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这里引进了“法律上利害关系”一词，对行政诉讼原告资格进一步放宽。“法律上利害关系”理论上的包括了“行政行为虽不以特定相对人为指向，但影响到相对人以外的其他人的合法权益，而在行政主体与其他人之间产生行政法律关系。”普通的公民在通过收费公路时，按四川省交通厅、物价局文件交纳了“车辆通行费”，其合法的财产权益就因为行政行为受到影响，形成了“法律上利害关系”，因此，交纳“车辆通行费”的普通公民有原告资格。
参照北京市高级人民法院对乔占祥诉铁道部2001年春运价格上浮案的行（2001）年高行终字第39号《政判决书》：“北京市第一中级人民法院判决认定，原告作为购票乘客与铁道部所作《关于2001年春运期间部分旅客列车票价上浮的通知（以下简称“通知”）》有法律上的利害关系，有权提起行政诉讼。……本院认为，铁道部所作《通知》，是铁路行政主管部门对铁路旅客票价实行政府指导价所作的具体行政行为，该行为对于铁路经营企业和乘客均有行政法律上的权利义务关系。乔占祥认为该具体行政行为侵犯其合法权益向人民法院提起行政诉讼，是符合行政诉讼法规定的受案范围的。” 乔占祥诉铁道部2001年春运价格上浮案与本案例有相同之处，都是对政府收费文件不服，提出的行政诉讼，对本案有指导意义。
三是行政诉讼受案审查过严，导致立案困难。公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼。这是对公民、法人或者其他组织诉权的法律规定。但是，实践中，由于对行政诉讼法定立案条件的理解不一，将本应纳入行政诉讼范围的案件排斥在人民法院受理案件的大门之外，错误地剥夺当事人的诉权。在案例三中，有的法院立案庭同志就认为省交通厅、物价局的文件不是发给原告的，原告不是行政相对方，不具有起诉资格。笔者认为，根据《行政诉讼法》第四十一条第一项规定，只要公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯了其合法权益，就有资格以原告身份提起行政诉讼。至于提起诉讼的公民、法人或者其他组织的合法权益是否受到具体行政行为的侵犯，不属于立案审查的范围。也就是说，在审查起诉阶段，原告资格问题的审查，仅限于对起诉人是否“认为具体行政行为侵犯其合法权益”的审查，只要起诉人认为的是“具体行政行为侵犯其合法权益”，就符合了原告的基本条件。至于原告的权益是否属合法权益，合法权益的范围是否在“人身权、财产权”的范围之内，侵犯其合法权益的行为是否是“具体行政行为”等等，应当审查起诉的其他条件或者在立案之后的审理阶段，依法审查并作出裁判。更为有趣的是，有的审查立案人员竟然提出原告应当到收费站的不动产所在地法院起诉、或者到第二被告所在地起诉，其原因不过是怕麻烦的推委。由于我国目前行政诉讼案件不是太多，而是太少，老百姓的法治意识还比较淡薄，不愿告、不敢告、怕告行政机关的情况仍然十分普遍，部分行政机关通过各种手段阻止人民法院受理行政诉讼案件的现象时有发生，因此，加强对相对人诉权的保护就显得十分突出。由此，人民法院更应当正确理解法律规定的本意，在立案审查阶段，对原告资格、受案范围从宽掌握。
四是行政法规不周严，导致法律适用难。《收费公路管理条例》在对收费公路进行规范的同时，却也对《条例》实行前的收费公路留下一个口子，第五十九规定：“条本条例施行前在建的和已投入运行的收费公路，由国务院交通主管部门会同国务院发展改革部门和财政部门依照本条例规定的原则进行规范。具体办法由国务院交通主管部门制定。”直到目前，具体办法也没有出台，造成对老收费公路的无法可依。
四、改进诉讼方式的设想
从笔者直接发起和参与的公益类诉讼案件中，我深深感到维护公共权利与现行法律体制存在一定矛盾，现行法律体制必需要要适用全球化浪潮的改变。
（一） 创立行政诉讼附带民事诉讼制度。
现实生活中，大量存在行政争议与民事争议交织在一起的现象。笔者认为，应当在行政诉讼中附带民事，将两个诉讼化为一个诉讼。主要理由可归结为：具有可行性。虽然《行政诉讼法》中没有规定行政诉讼附带民事，但并非完全无法律依据。从行政实体法的有关规定来看，现行许多行政管理法规都赋予行政机关对那些既违反行政法又造成他人损害的行为人以行政处罚和民事赔偿双重处理权。（如《治安管理处罚条例》第8条等）相对人若对这种双重处理决定不服起诉时，所带来的法律后果就是行政附带民事的适用。所以，如果说其欠缺法律依据，只能说目前还没有在行政程序法上以明确的条文予以支持。将来在修订《行政诉讼法》时立法者可能会加以关注。其次，附带诉讼给司法所带来的效益性，是我们不能完全放弃它的重要原因。在行政，民事争议交织案件中，法院在审理行政案件时事实上已经对民事争议进行了审理。例如在大量的行政确权案和对行政许可不服案件中，无论当事人还是法院均花了大量的精力来确认民事权利义务关系，然而依法律规定，法院只能作出维持或撤消判决。对已完全查清的民事争议却束手无策，而只能待争议方另行提起民事诉讼。即所谓的“官了民不了”。这无疑不符合程序效益规则的要求。
（二） 建立行政公益诉讼制度。
近年来，公益诉讼成为我国司法实践和社会生活中的热点话题，各类公益诉讼不时见诸报端。公益诉讼（Public interest litigation）涉及民事诉讼和行政诉讼，大体上是指为公共利益或者并不专属于于原告自身的利益（多数人共同利益）而提起的诉讼。依我国行政诉讼法法之规定，只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其自身合法权益时，方有提请司法审查的权利；而如果政府行为侵害了社会公共利益，因这种侵害与私人没有直接利害关系，则被排除在司法审查的范围之外。因此，为了更好地保护公共利益、公民的基本权利和促进依法行政，有必要建立行政公益诉讼制度。
行政公益诉讼制度是一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度，需要包括以下方面：
1、行政公益诉讼的原告资格要适当放宽。由于违法行政行为侵害的对象是公共利益，为使公共利益保护获得可诉性，不应苛求起诉人须与本案有直接利害关系，而应将原告范围扩及于任何组织和公民。笔者认为，可以将我国的行政公益诉讼原告分为三类：1）、原告与本案无直接利害关系，但其利益因为公益致损而最终会受到间接侵害，故可提起行政公益诉讼。2）、原告与本案有直接利害关系，是直接受害者，被诉行政行为同时损害或威胁到社会公益，这时法律允许原告提起含有私益内容的公益诉讼，其诉讼请求包含私益和公益。3）、某些社会团体或组织，如妇联、工业协会、环保组织等，当其成员的合法权益受到违法行政行为的侵害时，应赋予其提起行政公益诉讼的权利。
2、受案范围要扩大。 公益诉讼的目的在于保护公共利益，故行政公益诉讼受案范围的确定应从维护公共利益的诉讼目的出发，即只能以行政行为侵犯公共利益为由提起行政诉讼。包括：1）、行政规章以下的抽象行政行为； 2、涉及环境污染破坏方面、维护市场秩序、国有资产流失方面行政不作为；3、损害自然环境、自然资源的违法行政行为、政府在公共工程的审批和招标、发包过程中违法行政行为、政策性行政垄断行为等。
3、行政公益诉讼的举证责任要合理安排。 在行政公益诉讼案件中，笔者认为，对具体行政行为合法性的举证责任应由被诉的行政机关承担，鉴于行政法规、行政规章及相应的规范性文件数量很多，内容也很繁杂，且考虑到依法行政的要求，提供法律法规及规范性文件的责任也应由被告承担。
4、诉讼费用的承担要有利于原告。 按各国立法例，诉讼费用一般由败诉当事人负担，但在实际操作上，则由原告先行预付。然因公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用非常可观，加之在环境受害等新型案件中，动辄涉及高深科技知识和方法的综合运用，所需费用往往为公民个人和一般组织难以承受。如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院大门外，这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求。所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，在相关法规中对诉讼费用的分担做有利于原告的规定。
5、胜诉原告的奖励。提起公益诉讼可能要花费大量的时间、精力和金钱。给予胜诉原告适当的奖励，一方面是对原告付出的弥补，另一方面有利于鼓励更多的人监督行政行为，维护社会公益事业。
总之， 维护公民基本权利不是一蹴而就的，这是一项长期的事业。在争取权益的过程中，既要敢为又要智取，以不断培养公民权利观念的树立、促进中国法制的完善。
(邢连超 电话:028-81852500 13540403421)
楼主: 诗雨晨风
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发表于 2006-1-12 17:57
